Šanca – nie najlepšia, no nateraz jediná
Popri všetkých nedostatkoch a chybách bola európska integrácia, ktorá zrodila súčasnú Európsku úniu, pomerne úspešná v napĺňaní svojich sľubov. Lisabonská zmluva je tak len ďalším z radu symbolických míľnikov, ktoré lemujú jej polstoročnú cestu – nevyhnutne kompromisný a nedokonalý pokus o zmierenie často protichodných „národných“ a sektorálnych záujmov so snahou o hľadanie „spoločného dobra“. Stokrát opakovaný historický rámec nie je potrebné zoširoka popisovať – Lisabonská zmluva je pokusom prispôsobiť európsky integračný projekt novej realite (najmä väčšiemu počtu členských krajín a zmenenému vonkajšiemu ekonomickému a politickému prostrediu). Ako taká je do značnej miery „plánom B“ – náhradným riešením, ktoré bolo prijaté po zlyhaní procesu ratifikácie Ústavnej zmluvy. Z toho vyplýva jej podoba, slabé body, ale i politický kontext jej vzniku a stále prebiehajúceho definitívneho odsúhlasovania v členských krajinách. Zmena pravidiel európskej politiky Konšpiračné teórie rozličnej ideologickej proveniencie to síce rady tvrdia, no európska integrácia nie je výsledkom nejakého tajného sprisahania. Nie je ani teleologickým procesom. Hoci býva niekedy politicky užitočné opierať sa o „veľké myšlienky otcov zakladateľov“, vývoj európskej integrácie je predovšetkým reakciou na politický a ekonomický vývoj v európskych krajinách na globálnej úrovni, a je výsledkom hľadania kompromisov medzi aktérmi európskej politiky. Úspech európskej integrácie je založený predovšetkým na schopnosti meniť tradičnú „westfálsku logiku“ európskej politiku, s praktickou akceptáciou (a do istej miery účasťou) väčšiny politických aktérov. Westfálsky systém bol založený na existencii hraníc, jasne oddeľujúcich „vnútroštátny“ a „medzinárodný“ politický priestor. Hoci historicky vznikol ako výsledok snáh o obmedzenie konfliktov medzi európskymi vládcami tým, že sa ich moci a mocenským ambíciám dajú teritoriálne limity, v skutočnosti vojny nezastavil. Naopak, posilnil rozdelenie Európy na množstvo štátov, ktoré spolupracovali alebo boli v konflikte, podľa svojich „národných záujmov“. V spojení s ideológiou masového moderného nacionalizmu voviedol kontinent, dokonca celý svet, v 20. storočí do dvoch ničivých vojen. Integrácia po druhej svetovej vojne však dokázala podkopať dôležitosť hraníc vo vonkajšom i vnútornom zmysle. Hoci politická opozícia voči týmto zmenám stále existuje (a v určitých obdobiach a regionálno-politických súvislostiach dokonca silnie), hranice už nie sú chápané ako „prirodzené“ a „absolútne“ rozdeľujúce čiary, ale ako politické konštrukcie vyznačujúce súčasnú (často len bývalú) mocenskú rovnováhu. Absolútna prestáva byť aj dichotómia „občan – cudzinec“ (minimálne v rámci členských krajín EÚ). To nevyhnutne implikuje možnosť dekonštrukcie „hraníc“ a „cudzinskosti“ renegociáciou politických vzťahov a postupnou zmenou definícií. Westfálska Európa reagovala na mnohoraké asymetrie (etnické, náboženské, ideologické, kultúrne, ekonomicko-sociálne) vytváraním hraníc. Európska integrácia po druhej svetovej vojne ich však postupne ruší. Navonok integrovaním štátov na periférii (čo nemusí nevyhnutne znamenať status plného člena), a dovnútra vytváraním spoločných pravidiel a štandardov, spájaním rozhodovacích procesov. Spolu s Karlom Deutschom by sme mohli povedať, že zvyšujúca sa kvalita a intenzita komunikácie medzi štátmi a spoločnosťami vedie k vylučovaniu vojen a násilia ako spôsobov riešenia sporov. Inak povedané, znižuje intenzitu a násilnosť konfliktov. Nevyhnutný kompromis Nie je to prirodzený ani nevyhnutný proces, ale výsledok nikdy sa nekončiaceho reťazca vyjednávaní. Jeho výsledkom je aj Lisabonská zmluva – rovnako ako Ústavná zmluva, aj ona vznikla ako kompromis medzi nutnosťou zabezpečiť čo najefektívnejšie fungovanie „spoločných“ politík a rešpektovaním „národných záujmov“. Robí to s menej pompéznou symbolikou, než zamietnutá Ústavná zmluva (čo je prirodzené, vzhľadom na panujúcu „integračnú dobu ľadovú“), no pri súčasnej politickej podobe Európy ešte stále pomerne efektívne. Kompromisy si vyžadujú obete, ktoré sa nikdy neprinášajú ľahko. Členské krajiny (a zďaleka nie iba nové) sa niekedy pokúšajú „zviezť“ na výhodách existencie EÚ, súčasne však nezaplatiť nutným kompromisom. Stratégia „čierneho pasažiera“ však funguje len na krátky čas. Nejasné a nedostatočné pravidlá, ktoré nerešpektujú všetci členovia, nevytvárajú priestor na „všeobecne výhodnú“ konkurenciu, ale nedôveru na úrovni politických a ekonomických elít aj verejnosti. Znížená kvalita a intenzita komunikácie oslabuje integračný proces, zvyšuje pravdepodobnosť a intenzitu konfliktov. Lisabonská zmluva nie je dokonalým, a už vôbec nie je definitívnym riešením. Oproti súčasnému stavu však vytvára lepší základ na prekonávanie ekonomických disparít, a riešenie politických konfliktov. Aspoň čiastočne reaguje na potrebu silnejšieho spoločného regulačného rámca (čo neznamená nutne „nové regulácie“, ktorými radi strašia euroskeptici, ale harmonizáciu existujúcich národných regulácií a štandardov) vo viacerých oblastiach politík. Čiastočne zjednodušuje prijímanie rozhodnutí a otvára nové možnosti (a posilňuje existujúce), ako doň môžu vstupovať občania – posilnením petičného práva, národných parlamentov, postavenia Európskeho parlamentu, či zahrnutím (hoci oslabeným) Charty základných práv. Problém s „európskou demokraciou“ Hovorí sa, že najväčšou obeťou zlyhania Ústavnej zmluvy je demokracia. Pri príprave textu euroústavy sa vyskúšala inovatívna metóda – Konvent, ktorý združoval zástupcov inštitúcií členských a kandidátskych krajín, európskych inštitúcií, regionálnej úrovne, a „občianskej spoločnosti“ a firiem. Zmysel bol jasný, veď potreba demokratizovať európsky integračný proces a priblížiť ho ľuďom bola jedným z oficiálnych dôvodov prijímania euroústavy. Po stroskotaní ratifikačného procesu sa úroveň ambícií výrazne znížila. Lisabonská zmluva sa dohadovala tradičnou metódou medzivládnej konferencie a nebolo nijakým tajomstvom, že členské krajiny sa všade, kde to bude možné, pokúsia dokonca vyhnúť referendám. Zdá sa, že demokratický idealizmus musel ustúpiť politickému pragmatizmu. Európska únia potrebovala prijať novú zmluvu čo najskôr, a tak si nemohla dovoliť siahodlhé diskusie, ktoré by nový Konvent nepochybne sprevádzali. O to viac, že nič nezaručovalo, že dospejú ku konkrétnemu riešeniu. Okrem toho sa lídri členských krajín snažili čo najviac minimalizovať možnosť ďalšieho politického zlyhania. Nový text sa preto musel prijať čo najrýchlejšie a ratifikovať podľa možnosti bez „zbytočných problémov“. Takýto prístup vyzerá nepochybne menej príťažlivo, dokonca až podozrivo. Faktom však je, že ani Konvent, ani referendá nezaručujú, že prijatá zmluva je výsledkom vôle občanov EÚ. Zloženie Konventu v sebe odzrkadľovalo snahu o čo najväčšiu reprezentatívnosť. Skutočnú reprezentatívnosť však nezaručí len formálna účasť zástupcov všetkých skupín, považovaných za dôležité, ale najmä ich schopnosť artikulovať a presadzovať záujmy. Skúsenosti z Konventu 2002 – 2003 ukázali, že ju mali len dve skupiny jeho účastníkov. Prvou boli „ideologické frakcie“, organizované predovšetkým okolo európskych politických strán, ktoré mali vlastné predstavy o podobe dokumentu a presadzovali ich budovaním koalícií a kompromismi známymi z „klasickej“ parlamentnej politiky. Druhou skupinou aktérov boli členské a kandidátske krajiny, reprezentované najmä vládami. Hoci sa v hlavných líniách často správali podľa ideologickej príslušnosti, v určitých bodoch sa s väčším či menším úspechom pokúšali presadzovať „národné záujmy“. Diskusiu a jej výsledok tak koniec koncov formovali aktéri takmer zhodní s tými, ktorí rozhodujú v rámci Medzivládnej konferencie. Rozdielom by mohlo byť slabšie postavenie vlád krajín, lenže ten prakticky zmazáva fakt, že o dokumente prijatom Konventom ešte aj tak rokovala Medzivládna konferencia. Metóda konventu tak nebola zďaleka natoľko inovatívnym spôsobom artikulácie „vôle občanov“, ako sa od nej očakávalo. Inak to nie je ani s referendom ako spôsobom ratifikácie zmluvy na národnej úrovni. O reprezentatívnosti pri ňom nemožno mať pochybnosti – na prijímaní rozhodnutia sa môže zúčastniť každý občan, a to práve jedným hlasom. Pochybnosti však možno vysloviť o tom, či výsledok referenda naozaj reprezentuje postoj občanov k otázke referenda. Príklad Francúzska ukázal, že hlasovanie môže byť rovnako dobre plebiscitom o spokojnosti s vládnym establišmentom, vládnucim politickým kurzom, či úplne inej partikulárnej otázke. Konvent a referendá tak zďaleka nie sú zárukou demokratickej reprezentácie vôle občanov v rozhodovaní o budúcnosti európskej integrácie. Dosiahnuť ju možno len europeizáciou politických debát na národnej úrovni a zvýšením transparentnosti prijímania „európskych rozhodnutí“. Šanca pre Európu Neprijatie Lisabonskej zmluvy by nebolo koncom EÚ, ako sa mnohí obávajú a niektorí nádejajú. Nevhodnosť, zastaranosť súčasného inštitucionálneho rámca a súboru spoločných politík by sa však postupne prejavili a zmenili integračný proces, ako ho poznáme dnes. Výsledkom by nebol návrat k suverénnym národným štátom, ale rozpad Únie na skupiny krajín, ktoré integrujú hlbšie v širšom spektre politík, a krajín, ktoré budú pre nedostatočnú politickú vôľu alebo ekonomickú či politickú neschopnosť pripojiť sa, odsúvané na perifériu. Výsledná „variabilná geometria“ integrácie by riešila mnohé problémy komplikovaného hľadania spoločného záujmu a kompromisov v širokej skupine členských krajín. Z pohľadu bežného občana by však bola omnoho menej transparentná a pravdepodobne aj menej demokratická. Krajiny ako Slovensko by s vysokou pravdepodobnosťou odsunula na perifériu hlavného integračného prúdu, čo by obmedzilo ich možnosť využívať všetky výhody plného členstva. Integrácia s „variabilnou geometriou“ by nevyhnutne viedla k vytváraniu nových vnútorných hraníc. Ak by sa aj rozličné skupiny užšie spolupracujúcich krajín prekrývali, a ostávali otvorené pre ďalších členov, systém by si vytvoril svoje jadro i perifériu a replikoval by westfálsku logiku teritoriálnych sfér záujmov aj vzťahov závislosti. Obmedzovanie počtu a intenzity vnútorných konfliktov by bolo ekonomicky aj politicky nákladnejšie a pre Európsku úniu ako celok by bolo ešte ťažšie naplniť ambície a očakávania občanov. Nemohla by byť dôležitým medzinárodným aktérom, jej hospodársky rast by bol obmedzovaný vnútornými hranicami, a blahobyt občanov by bol obetovaný mocenským záujmom lokálnych politických elít. Nič nezaručuje, že sa tento scenár nenaplní, aj ak Lisabonská zmluva prijme. Inštitucionalizovaním možnosti posilnenej spolupráce na to dokonca vytvára potrebný regulačný rámec. Lenže pri demokratickej, a najmä efektívne fungujúcej Únii je pravdepodobnosť takéhoto vývoja nižšia. Preto je Lisabonská zmluva pre nás výhodná do tej miery, do akej pomáha vytvárať demokratickejšiu a efektívnej fungujúcu Európsku úniu. Čo obsahuje Lisabonská zmluva Štruktúra: · Preambula, · Časť, ktorá mení a dopĺňa Zmluvu o EÚ, · Časť, ktorá mení Zmluvu o založení ES, · Záverečné ustanovenia, · Protokoly (majú rovnakú právnu silu ako zmluva) · Deklarácie Vypustené časti oproti Ústavnej zmluve: · označenie „Ústavná“, „Ústava“, namiesto toho len zmena zmlúv · odkaz na symboly EÚ · zmienka o prednosti práva EÚ pred národným právom (bola vypustená z textu, zostala len vo forme vyhlásenia) · nové označenie právnych aktov, nebudú sa volať „zákon“, „rámcový zákon“ · nahradenie plného textu Charty základných práv krátkym odkazom na dokument, ktorý má rovnakú právnu silu · kým Ústavná zmluva mala za cieľ zlúčiť Zmluvu o EÚ a Zmluvu o založení ES do jedného dokumentu, Lisabonská zmluva tieto zmluvy iba mení a dopĺňa. Nové prvky: · odkazy na nové výzvy, ako energetika, klimatické zmeny či nelegálna migrácia (Poľsko si zabezpečilo v zmluve aj klauzulu o energetickej solidarite, ktorá je čiastočne odpoveďou na jeho obavu z napätých vzťahov s Ruskom) · zmienka o sociálnej dimenzii EÚ · posilnenie európskeho občianstva prostredníctvom práva iniciatívy: najmenej jeden milión občanov EÚ, ktorí sú príslušníkmi významného počtu členských štátov, môžu vyzvať Komisiu, aby predložila legislatívy návrh v určitej oblasti (pritom občianstvo EÚ nenahrádza, ale dopĺňa občianstvo členskej krajiny) · EÚ ako samostatný a jediný subjekt medzinárodného práva · bola prekonaná trojpilierová štruktúra – III. pilier bude zakomponovaný do Zmluvy o fungovaní EÚ (Zmluvy o založení ES) – ale pokiaľ ide o zahraničnú politiku zostanú zachované rôzne pravidlá prijímania rozhodnutí a jurisdikcie Európskeho súdneho dvora. Doterajšie tri piliere sa zlúčia, oblasť SZBP sa však bude spravovať osobitne, na medzivládnom princípe · z „princípov“ EÚ sa stali „hodnoty“, ktoré sú zároveň referenčným rámcom, za ktorého porušenie bude môcť byť členský štát sankcionovaný · revidovaný zoznam cieľov EÚ. Zdroj: EurActiv.sk
