Metodologická alchýmia Svetovej banky
Správa Svetovej banky Cesta k spravodlivému rastu v Slovenskej republike bola vypracovaná ako súčasť projektu technickej pomoci pre Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny SR (1. 12. 2005). Vnímavejší čitateľ však zistí, že správa nie je nezávislou analýzou pre potreby exekutívy. Je to skôr pre verejnosť určená, sofistikovaná obhajoba nových sociálnych a daňových politík, ktoré tvoria chrbtovú kosť tzv. štrukturálnych reforiem na Slovensku. Štrukturálne reformy sú dlhodobou prioritou Svetovej banky v krajinách, ktoré sú klientami tzv. bretton-woodskych inštitúcií. Štrukturálne reformy spočívajú v najmä v tlaku na fiškálnu disciplínu, čo znamená presadzovanie vyrovnaného rozpočtu. Receptom na zabezpečenie ekonomického zdravia krajiny má byť znižovanie všetkých verejných výdavkov, vyrovnaná obchodná bilancia (nízky dopyt, reštrikcia importu a podpora exportu), mzdová reštrikcia, obmedzenie množstva peňazí v obehu a daňová reforma. Dôležitou súčasťou štrukturálnych reforiem sú inštitucionálne reformy, ktoré spočívajú v trhovej liberalizácii a privatizácii (hádam kvôli presvedčeniu, že trh efektívne alokuje zdroje). Tieto politiky, ktoré sú stelesnením zideologizovanej neoklasickej ekonomickej teórie industriálneho sveta, sú, paradoxne, široko uplatňované najmä v tzv. treťom svete. Najrozvinutejšie krajiny, najmä krajiny európskeho sociálneho modelu prijímajú podobné recepty viac-menej selektívne. Štrukturálne reformy sú relatívne úspešné v politicky submisívnych malých stredoeurópskych krajinách. Obhajoba namiesto hodnotenia Ako analytický materiál pre potreby ministerstva a expertov má správa Cesta k spravodlivému rastu len malý význam. Nehodnotí životnú úroveň krajiny, ako tvrdí titul edície (A World Bank Living Standards Assessment – Hodnotenie životných štandardov Svetovou bankou) a ako to prezentovali niektoré médiá a politici, ale obhajuje vládne sociálne a daňové reformy po roku 2004. Štýlom aj duchom je to skôr materiál určený na propagáciu a pozitívnu prezentáciu reforiem smerom k verejnosti. Nie náhodou v úlohe konzultanta aj recenzenta správy vystupuje vysoký úradník MPSVR, jeden z patrónov reforiem. Správa je pospájaná z niekoľkých obsahovo aj metodologicky odlišných častí: • Východisková analýza stavu ekonomiky v oblasti zamestnanosti, trhu práce a sociálneho vylúčenia • Posúdenie vplyvu štrukturálnych reforiem na (i) úroveň príjmov obyvateľstva; (ii) distribúciu príjmov a sociálne zabezpečenie; (iii) vytváranie pracovných miest a pracovných príležitostí; a (iv) úroveň príjmov a ich nerovnosti. • Rady týkajúce sa opatrení na presadzovanie reforiem, • Odporúčania ohľadom vytvorenia inštitucionálnej štruktúry na monitorovanie zamestnanosti, životnej úrovne a sociálneho vylúčenia. O zaujatosti štúdie podľa môjho názoru na prvý pohľad svedčí jazyk štúdie, jeho subjektívnosť: „Existuje široká zhoda v tom, že radikálne a rozsiahle reformy, ktoré zaviedla vláda dostali SR do lepšej pozície...“(str. 1). „V úsilí prelomiť začarovaný kruh zaviedla vláda politicky náročné a rozsiahle reformy, ktorých hlavným cieľom bolo podporiť rast a zvýšiť priemernú životnú úroveň...“ (6). „Veľmi náročné politické reformy ... mnohí ocenili pre hĺbku a rýchlosť zmeny, ako aj prudký nárast konkurencieschopnosti a hospodárskej dynamiky...“ „Vládna stratégia na boj proti sociálnej exklúzii je komplexná, radikálna a vizionárska.“ (17) „Všetky mechanizmy boja s chudobou sú na správnom mieste...“ (17) Text miestami pripomína športový jazyk futbalového komentátora, ktorý celým svojím srdcom fandí ťažko skúšanému národnému tímu: „Ekonomika zareagovala výborne, hospodársky rast v roku 2003 výrazne presiahol 4 % a dosiahol úctyhodných 5,3 %...“ (6). Pravdepodobne pre pokus o objektívnosť dávajú autori v texte, trochu komicky, priestor aj kuvičím hlasom: „Niekedy zaznievajú obavy, že reformy zrejme neboli rovnako úspešné... a že... mohli ďalej prehĺbiť sociálne vylúčenie tých, ktorí neboli z akéhokoľvek dôvodu schopní nájsť si alebo hľadať zamestnanie“ (7). Hneď však vyrukujú s indíciou, že na vine sú samotné zraniteľné skupiny obyvateľstva: „V prostredí flexibilnej a konkurencieschopnej ekonomiky mohla ekonomická zraniteľnosť týchto skupín ešte vzrásť v dôsledku ich neschopnosti profitovať z pozitívneho rastu krajiny, celkového zlepšenia životných podmienok“ (7). Podľa môjho názoru takýto subjektívny, miestami exaltovaný, miestami apologetický jazyk nemá čo robiť v nezávislej analytickej štúdii. Neadekvátna metodológia Myslím si však, že hlavným problémom štúdie je jej neadekvátna metodológia vzhľadom na otázky, ktoré chce skúmať: východisková analýza súčasného stavu ekonomiky v oblasti zamestnanosti, segmentácie trhu práce a sociálneho vylúčenia sa opiera najmä o makroekonomické dáta a dáta z mikrocenzu 2003, ktoré sú doplnené čerstvejšími údajmi z pravidelného výberového zisťovania pracovných síl štatistickým úradom SR. Hlavná časť správy – posúdenie vplyvu reforiem – nie je postavená na terénnych empirických údajoch, ale iba na dvoch simulovaných modeloch, ktoré indikujú, aký by mal byť v súčasnosti ideálny stav dosahov reforiem. Prvý model spočítava úrovne príjmu v rôznych typoch domácností pred a po reforme (2004) a porovnaním týchto dvoch úrovní vypočítava ich dosah. Druhý je model Dane – dávky, ktorý slúži na porovnanie úrovní príjmov všetkých domácností vo vzorke pred reformou so simulovanou úrovňou po reforme, „aby bolo možné určiť tých, ktorí získali, a tých, čo stratili, ako aj zmeny súvisiace s distribúciou a chudobou“ (6.8., 4.25). Obsahom štúdie teda v žiadnom prípade nie je posúdenie toho, čo sa v skutočnosti stalo po zavedení reforiem, ako to chybne interpretovali médiá a následne mnohí politici. Svojím charakterom to je skôr feasibility study, teda dopadová štúdia, ktorá sa štandardne vypracúva pred spustením projektu. Východiskovým referenčným bodom, od ktorého sa odvíja analýza reforiem, je mne z neznámych príčin „rok volieb“ 2002: „Vláda, ktorá vzišla z volieb v roku 2002, zdedila krajinu, ktorá bola hlboko rozdelená medzi... prosperujúcu väčšinu... a relatívne malú skupinu, ktorá zostala uväznená v bludnom kruhu nízkej kvalifikácie – nedostatočných príležitostí – závislosti od štátu – malej motivácie nájsť si prácu. Hlavným ohnivkom tejto reťaze bola nízka motivácia k práci ako dôsledok systému štedrej sociálnej podpory uplatňovanej v 90-tych rokoch, ktorá viedla k tomu, že určité typy domácností (typicky rodiny s veľkým počtom detí, v ktorých majú dospelí členovia malé zárobky) boli na tom finančne lepšie, ak sa nachádzali mimo trhu práce“ (5). Okrem toho, že jazyk pripomína skôr predvolebný stranícky program, dalo by sa dlho polemizovať, či takýto obrazom situácie zodpovedá realite. Na jazyku však autorom záleží: príkladom je časté používanie spojenia „štedrý systém sociálnej pomoci“. Slovo štedrý nie je vhodne zvolené v anglickom origináli správy, kde sa používa slovo generous: oveľa vhodnejšie by bolo použiť napríklad hodnotovo neutrálne slovo neadekvátny (non-adequate). Slovo štedrý má v čitateľovi pravdepodobne asociovať hodnotové podtexty: dobrú vôľu štátu, ale zároveň jeho dobromyseľnú, no naivno-nerozumnú rozhadzovačnosť. Skutočnosť, že štedrý systém sociálnej pomoci na Slovensku nikdy neposkytoval dávky nad hranicou životného minima, by mohla byť známa aj zahraničným analytikom. (Vy)nachádzanie súvislostí Pozrime sa na niektoré predmetné okruhy analýzy. Ako sa vyvíjala úroveň miezd po roku 1998? Správa konštatuje, že v roku 2003 boli reálne mzdy o 5,3 percenta vyššie ako v roku 1999. Ich úroveň bola rozdielna v závislosti od sektoru a charaketeru zamestnania. Rozdiely sa prehĺbili medzi regiónmi: v Bratislave nominálne mzdy narástli o 17,8 percenta, pričom v ostatných regiónoch o 5,3 percenta. Aj podľa aktuálneho zisťovania sektorových indexov reálnych miezd ŠU (EIRO) v roku 2005 nárast miezd pokračoval. Reálne mzdy v prvej polovici 2005 v porovnaní z rokom 2004 vzrástli viac ako dvojnásobne, čo predstavuje 5,6 percenta. Je to najvyšší nárast miezd pri relatívnej nízkej inflácii v posledných rokoch. Čo je dôležité, mzdy narástli vo všetkých odvetviach ekonomiky. Ekonomika sa teda v období, ktoré správa opisuje, podľa jej autorov správala výborne. Hospodársky rast v roku 2003 presiahol 4,6 percenta a v roku 2004 dosiahol 5,5 percenta. Aké faktory sa podieľali na raste? V odstavci 6 (poznámka 3) je odpoveď úplne jednoznačná: „Veľmi jasne vidieť, že reformy boli veľmi úspešné v stimulovaní rastu a zvyšovaní životne úrovne.“ Súdny čitateľ však vie, že korelácia medzi hospodárskym rastom a reformami, samozrejme, vôbec nie je preukázaná. Prekvapujúco to na inom mieste správy priznávajú aj sami autori: „Je ťažké určiť, do akej miery je to (rast) začiatok pozitívneho trendu a či to môže byť pripísané reformám roku 2004“ (3.50). Najdiskutabilnejšie sa mi zdajú závery o dosahu zmien v daňovom systéme (4.31. a 4.32.). Obavy z negatívneho redistributívneho následku zavedenia rovnej dane boli podľa autorov údajne „neopodstatnené, pretože sa ukazuje, že rovná daň pravdepodobne zvýši progresivitu príjmovej dane“ (Policy Note 2, 3.41). Tvrdenie, že najviac zo zmeny daňového systému profitujú najchudobnejší (z toho, čo by mali odviesť pri starom systéme, o 82 percent) môže byť v úzkom chápaní pravdivé. Ale v absolútnych číslach, pri výške takto získanej disponibilnej sumy a úrovni cien, situácia, samozrejme, vyzerá inak. Tieto tvrdenia sú navyše založené na simulovanom modeli a neberú do úvahy zvýšenie nepriamych daní a ich projekciu na výdavky domácností. Veľmi úzko je chápaná progresivita daňového systému – „nový systém je viac progresívny ako starý“ - použitím takzvaného Kakwani indexu (Policy Note 2, 3.41.), ktorý predpokladá, že daňový systém je progresívny, ak najchudobnejší platia menej akoby platili, keby daň bola proporčná príjmom. Správa tvrdí, že transformáciou systému pozostávajúceho z piatich daňových pásiem na jedno sa vlastne zvýšila jeho progresivita (4.32). Bohužiaľ, pre celú kapitolu o daňovej reforme (4) sú metodologické nekorektnosti tohto štýlu typické: uvádzanie dát v relatívnych hodnotách, používanie schematických grafov bez čísel, prípadne znázorňovanie grafov v percentách zastiera realitu absolútnych hodnôt. Nechápem význam nekonečného vymenúvania nových sociálnych dávok (Policy Note 2), pričom sa tam nenachádza ani zmienka o tom, že tieto dávky nie sú automaticky nárokova-teľné a z rôznych príčin často nie sú ani nárokované. Autori však predpokladajú, že všetky domácnosti, ktoré majú na dávky nárok, ich aj plne prijímajú (Policy Note 2, tabuľka 3.2). Ignorujúc zdravý sociologický úsudok sa všetky dávky stávajú súčasťou simulácie na výpočet úrovne príjmu domácností (tabuľka 4.5). Sú aj súčasťou simulácií pri porovnávaní roku 2002 s rokom 2004 (tabuľka 4.4). Na základe toho autori prichádzajú k záveru, že jediné domácnosti, ktoré mohli stratiť, sú domácnosti s tromi a viacerými deťmi, v ktorých sú všetci dospelí členovia nezamestnaní. Správa konštatuje, že po voľbách v roku 2002 sa postupne zlepšuje zamestnanosť. „Po prudkom poklese v druhej polovici roku 2003 (-0,3 % a -0,4 % v treťom a štvrtom štvrťroku) začala celková zamestnanosť v roku 2004 stúpať, celkovo o 46 200 pracovných miest,- a miera zamestnanosti vzrástla o 0,4 % v období druhého štvrťroku 2004 až prvého štvrťroku 2005“ (24). „Miera nezamestnanosti podľa výberového zisťovania pracovných síl dosiahla v prvom štvrťroku 2004 vrchol 19,5 %, čo je druhou najvyššou zaznamenanou hodnotou“ (26). Vzrast zamestnanosti však mohol mať množstvo príčin. Interpretácia autorov, že tento nárast, ktorý „bol hnaný výlučne rastom samostatne zárobkovej činnosti... poukazuje na liberalizáciu ekonomiky ako hlavnú hnaciu silu, čo má dôležité implikácie na tvorbu politík“ je problematický, najmä ak poznáme slovenskú realitu a tlak zamestnávateľov na individualizáciu pracovných kontraktov aj v robotníckych pozíciách. Napriek úsiliu o pozitívny obraz všetkých reformných opatrení správa konštatuje, že je veľmi ťažké odhadnúť šance účastníkov aktivačných prác zamestnať sa, pretože „medzinárodné skúsenosti s úspešnosťou tohto typu zásahov sú protichodné“ (27). Záhadné cykly Prichádzam k hlavnej záhade tohto textu: je ňou jej robbe-grilletovský rozmer neustále zacyklovávanie rozprávania, formulovania záverov, ich relativizácia a opätovné formulovanie. Akoby cieľom autorov bolo vytváranie dobrého dojmu, ale zároveň akoby pociťovali neustálu potrebu dištancovať sa od svojich úsudkov. Je to veľmi sugestívne. Takýmto spôsobom sa pre oponentov stáva veľmi obtiažne kritizovať jednotlivé konkrétne závery a čísla, lebo autori ich okamžite sami relativizujú, tvrdenie po tvrdení, vetu po vete: čo tvrdia v jednom odstavci, už nie je pravda v druhom. Napriek tomu, že správa tvrdí, „že poldruha roka je príliš krátka doba na plnohodnotné zhodnotenie vplyvu štrukturálnych zmien na rast a zamestnanosť...“ tvrdí aj to, že „dajú sa určiť trendy založené na štvrťročných dátach...“ (3.48 – 3.50.). Hoci je „ťažké určiť, do akej miery je to začiatok pozitívneho trendu a či to môže byť pripísané reformám roku 2004“, dá sa povedať, že „príznaky sú sľubné“ (3.50). Pozitívny trend „je však ešte len v začiatkoch, a preto je príliš predčasné hodnotiť, do akej miery (a či vôbec) je to možné pripísať úspechu reforiem z roku 2004“. (3.50.) Na viacerých miestach sa veľmi netradične konštatuje, že štúdia nesplnila svoj účel: „Pôvodný zámer tejto štúdie bolo verifikovať empirickú relevanciu (reforiem) kvantifikovaním a analýzou zmien v úrovniach chudoby a nerovnosti za posledné obdobie. Nanešťastie, nedostatok spoľahlivých reprezentatívnych dát, z ktorých by mohli byť vypočítané základné indikátory, znemožnilo načrtnúť obraz chudoby, ktorý by bol viacrozmerný, reprezentoval celú populáciu Slovenska a v každom prípade, ktorý by bol komparatívny s dátami z mikrocenzu 1996“ (5.4.) „Vzhľadom na obmedzenú dostupnosť dát nie je možné zhodnotiť vplyv reformy na príjmy a chudobu, možno ho len simulovať,“ a preto „zatiaľ nie je celkom isté, nakoľko sú pozitívne trendy výsledkom reforiem a nakoľko výsledkom medzinárodných makroekonomických trendov, vstupu do EÚ alebo iných faktorov“ (29). Teda napriek tomu, že „ešte je priskoro formulovať konečný verdikt o tom, či politicky náročná stratégia, ktorú prijala slovenská vláda po voľbách v roku 2002 na zníženie chudoby a sociálneho vylúčenia, funguje,... signály sú pozitívne, mnoho ukazovateľov prístupu k ekonomickým príležitostiam sa od polovice roku 2004 zjavne zlepšilo“ (4.22., 4.23., 6.6., 6.8., 1.13.). Čitateľovi nevyhnutne schádza na um otázka, ako autori pri takejto relativizácii svojich zistení vôbec prichádzajú k nejakým záverom? Závery a realita Pozrime sa, čo sa autori napokon odhodlali vyhlásiť za závery analýzy (21, 4.22, 4.23): „(i) kombinovaným vplyvom reformy daňového a sociálneho systému sa zvýšil disponibilný príjem väčšiny domácností s nárokom na dávky; (ii) domácnosti, ktoré mohli stratiť, sú domácnosti s tromi a viacerými deťmi, v ktorých sú všetci dospelí členovia nezamestnaní a ktoré mali pred reformou nárok na vyššie dávky, (iii) aj v najviac zasiahnutých domácnostiach je maximálna strata na disponibilnom príjme obmedzená“. Mimochodom, druhý záver priamo implikuje Rómov a podporuje zotrvačnosť populárnych negatívnych stereotypov na sociálnom systéme parazitujúcich Rómoch. Že by to malo v očiach majoritnej verejnosti zatraktívniť dosah reforiem? Na báze druhého simulovaného modelu dane – dávky dospeli autori k ambivalentnému záveru, že (iv) „reforma má na výskyt chudoby len malý potenciálny prvotný vplyv, pričom počet ľudí žijúcich v chudobe sa podľa simulácií založených na mikrocenze 2003 znižuje o 2 či 3 percentá.“ Realitou je, že štrukturálne reformy na Slovensku z hľadiska svojich patrónov už napĺňajú svoj primárny cieľ: celkové výdavky na sociálne dávky boli znížené z 11,5 percenta HDP v roku 2002 na 9,9 percenta HDP v roku 2004 (4.12). Priemerné vyplatené transfery sa znížili zhruba o 16 percent (Policy Note 2, 3.50). V rokoch 1999 – 2003 výrazne vzrástla nerovnosť v príjmoch a Giniho koeficient vzrástol z úrovne 0,236 na úroveň 0,279, čo predstavuje takmer 18-percentný nárast (3.42). Ale pozor! Veci sa pravými menami nazvať nedajú, preto je potrebné reformy zabaliť do príťažlivého balíčku, opatreného napríklad nálepkami „rovnosť a sociálna spravodlivosť“. Vysvetlenie môže spočívať v tom, že ideály sociálnej spravodlivosti sú tak hlboko zakorenené v hodnotovom systéme ľudí, že politiky, ktoré efektívne podkopávajú tieto ideály, je potrebné predávať v kartóne pod iným názvom. Keďže sa veci pravými menami nazvať nedajú, je potrebné použiť malý trik: presvedčiť čitateľa, že biele je čierne a že krivka na grafe, ktorá je vizuálne paralelná s horizontálnou osou x, sa vlastne vzpína strmo nahor. Aj toto je náplňou textu Cesta k spravodlivému rastu. Ten, kto trochu pozná metodológiu sociálneho výskumu, cíti, že so správou nie je všetko v poriadku. Závery sú založené na modeli, ktorý dosahy reformy iba simuluje. Chýbajú empirické údaje. Nezostáva mi nič iné, ako konštatovať: vďaka za správu, ktorá explicitne pomenúva problém chudoby na Slovensku, neuhýba pred ním a venuje sa mu. Vďaka za konštruktívne návrhy, sofistikované simulácie, prepočty, čísla a za dôrazné upozornenie, že spoľahlivých dát je málo a že chudoba nie je dostatočne monitorovaná (kapitola 5). Poďme sa však o tejto problematike rozprávať neideologicky a najmä metodologicky korektne, prosím. Autor je sociológ The Quest for Equitable Growth in the Slovak Republic; A World Bank Living Standards Assessment, September 22, 2005, 92 s. (Cesta k spravodlivému rastu v Slovenskej republike)
