Kultúra v zrkadle auditu
Diskusie o novom postavení a smerovaní kultúry sa uskutočňujú už desať rokov. Na tomto fakte by nebolo nič čudné. Háčik je však v tom, že pod tým novým si jednotlivé garnitúry pôsobiace v uplynulých rokoch na Ministerstve kultúry SR paradoxne predstavovali vždy čosi iné.
Aby paradoxov nebolo dosť, jedno mali predsa len spoločné - pohybovali sa v priestore, kde vláda ani parlament zreteľne nedeklarovali, aká úroveň kultúrneho života štátu a jeho obyvateľov je vo verejnom záujme, ako je to definované napríklad v školskom vzdelaní.
Vášnivá správa o audite Keď sa na internete zjavila Záverečná správa o audite súladu činnosti a financovania ústredných orgánov štátnej správy a o organizácii v ich pôsobnosti, všetky doterajšie protirečenia sa vyostrili. V médiách a na tlačových besedách padli dokonca slová, ktoré sotva boli z kategórie úctivejších.
Napriek všetkým vášniam, ktoré vzplanuli, je nesporné, že odbornú legitimitu auditu sa nedá spochybňovať. Rovnako legitímne sú aj ideové princípy, na ktorých je postavený. Na základe toho sa autori usilovali o maximálne možné zredukovanie pôsobnosti štátu a jeho organizácií s cieľom znížiť výdavky a vytvoriť konkurenčné prostredie. Rad aktivít by sa mal preniesť mimo štát. Je teda audit krokom nepremysleným, málo vystihujúcim špecifickosť rezortov? Zdá sa, že práve v rovinách zovšeobecnenia skutočnosti dochádza k najväčším nedorozumenia i otvoreným otázkam.
Miliardové úspory Medzi kladné stránky auditu nesporne patrí vymedzenie globálneho systémového prostredia a jeho previazania s reformou verejnej správy. Ciele auditu sa jednoznačne orientujú na analýzu podmienok, v ktorých sa dá realizovať reforma verejnej správy. Dá sa súhlasiť s popisom množstva problémov i neduhov ústrednej štátnej správy ako aj organizácií v jej pôsobnosti. No nejde len o popis. To nové, o čo sa audit usiluje, je načrtnutie spôsobov na prekonanie jestvujúcich problémov, aj keď práve v tomto smere vyvolal rad polemík.
V danej súvislosti z auditu vyplýva, že potenciálne úspory, ktoré vzniknú realizáciou záverov, sa odhadujú na 2,6 - 3,9 mld. Sk ročne. Z metodologického hľadiska však treba podčiarknuť zámer auditu, že šetrenie by sa nemalo dosiahnuť prostriedkami reštriktívnej rozpočtovej politiky - ako sme toho boli doteraz neraz svedkami - ale racionalizáciou a modernizáciou ústrednej štátnej správy. Je nesporné, že hrubý domáci produkt SR v porovnaní s inými štátmi sa nadmerne zaťažuje konečnou spotrebou štátu, čo sú dôsledky neriešených problémov z predchádzajúcich transformačných procesoch. Bez vyriešenia týchto deformácií nemôže nastať štandardné fungovanie verejnej ekonomiky, ani dôjsť k vytvoreniu zdrojov na realizáciu cieľov vládnej politiky, vrátane kultúrnej politiky.
Audit teda pracuje s "nadrezortnými" efektmi, pričom práve odbremenenie štátnej správy redukciou a odštátnením organizácií je cestou k normálnemu fungovaniu verejnej ekonomiky. V tejto súvislosti - najmä na poli rezortu kultúry - vzniklo však niekoľko protirečení, ktoré vyplynuli z prechodu od "nadrezortných" systémových efektov do "mikroprostredia" rezortu. Nie je teraz dôležité skúmať, koľkých konkrétnych vecných chýb z nedostatočnej znalosti prostredia rezortu kultúry sa dopustili autori auditu. Základné protirečenie a problémy vyplynuli totiž z čohosi iného. Na jednej strane stojí doterajší systém inštitúcií, ktoré zabezpečujú realizáciu cieľov kultúrnej politiky, ako aj istú proporcionalitu v rozdeľovaní financií. Na strane druhej jestvuje predstava auditu, že zníženie výdavkov nespôsobí pokles zdrojov na uskutočnenie programových cieľov v spojitosti s ponukou verejnoprospešných činností tam, kde to bude v súlade s modernou koncepciou verejnej ekonomiky.
Bez vylúčenia štátu Treba však zároveň dodať, že oproti definovanému prostrediu kultúrnych inštitúcií a funkcií stojí len otvorenie priestoru pre zmeny, ktoré nie sú dostatočne a najmä systémovo formulované. V tomto zmysle sa o. i. stretávame s troma problémovými okruhmi:
1. Nie sú oficiálne definované predovšetkým východiskové princípy zmien. Vypracovanie optimálneho cieľového modelu financovania kultúry totiž naráža aj na neujasnené predstavy vlády o mieste verejných zdrojov vo financovaní kultúry. Je naozaj zarážajúce, ako sa táto kľúčová otázka prekrýva s inou - o viac zdrojovom financovaní a o mieste neštátnych zdrojov. Východisko problému spočíva však v čomsi inom: v rozhodnutí o pomere verejného a súkromného sektoru v kultúre. Až na báze tohto riešenia môžeme ďalej hovoriť o modeloch decentralizácie, deinštitucionalizácie a pod. Faktom zostáva, že takéto principiálne kultúrnopolitické rozhodnutie, napr. zo strany vlády, chýba.
2. V súčasnom štádiu rozpracovania reformy verejnej správy nemožno do dôsledkov posúdiť konkrétny dopad uvažovanej reformy na fungovanie ekonomiky kultúry. Dosiaľ sme totiž boli svedkami len akejsi "strešnej" úrovne v príprave reformných procesov. Proces transformácie je však značne diferencovaný vnútri jednotlivých sektorov verejnej ekonomiky - bez zohľadnenia tejto diferencovanosti nám hrozí riziko unifikovaného modelu. Ide najmä o odporúčania týkajúce sa nulového rozpočtového príspevku a navrhovanú zmenu inštitúcií. Sú tu však niektoré otvorené otázky. Napr. zákon o neziskových organizáciách sa dá použiť iba v obmedzenom rozsahu. Za tejto situácie transformáciu kultúrnych inštitúcií môže vykonať len MK SR, ktoré má, resp. môže získať komplexné informácie o súčasnom stave. Globálna unifikovaná predstava bez vymedzenia inštitucionálnych funkcií ako aj funkcií sektoru ekonomiky kultúry totiž nemôže byť základom zmien.
3. Štátny rozpočet sa bude zrejme schvaľovať v rámci súčasných rozpočtových pravidiel. Tak by sa úvahy o nulovom príspevku stali nesystémovými, s vážnym rizikom negatívnych dopadov na procesy kultúry.
Zmeny v kalkulácii nákladov na služby, s ktorými prichádza audit, sa dnes nedajú vzhľadom na zákon o cenách v rozpočtovej sfére realizovať.
Aj keď decentralizáciu zakladateľských kompetencií možno vo všeobecnosti privítať, treba pripomenúť, že vylúčiť štát apriórne z týchto procesov by bolo systémovou chybou. Navyše je zrejmé, že štátna správa sa nestane funkčnejšou, ak sa z nej decentralizuje i to, čo by potrebovala na svoj výkon. Tieto skutočnosti vymedzujú miesto aj dosah auditu na stratégiu prestavby v rezorte kultúry.
Zvýšená sebareflexia rezortu S koncepciou principiálnych, kvalitatívne nových inštitucionálnych a ekonomických riešení bude totiž musieť prísť samotné MK SR. Tieto riešenia audit neposkytuje a ani neboli jeho cieľom. Neposkytne ich však ani ministerstvo financií, ktoré rieši problém decentralizácie financovania vo všeobecnosti. Moderné prvky financovania kultúry (najmä dlhodobé a strednodobé financovanie ako i vytváranie adekvátnej inštitucionálnej podoby financovania a spravovania kultúry) musia riešiť tí, ktorých sa to týka. Audit teda inšpiratívne otvoril rad problémov, určite navodil zvýšenú sebareflexiu rezortu, no je o inom ako o koncepcii a stratégii rozvoja rezortu. Jednoducho ide o istú formu racionalizácie štátnej správy. O skutočných efektoch kvalitatívnej prestavby rezortu budeme môcť hovoriť až vtedy, ak sa podarí vyriešiť: dlhodobé a strednodobé financovanie kultúry, legislatívnu úpravu verejnoprospešných neziskových organizácií v kultúre, ktoré budú vďaka tomu mať priestor pre viaczdrojové financovanie, priestor pre verejnoprávne fondy, nový status regionálnych a miestnych kultúrnych inštitúcií a podporu projektov súkromných organizácií z verejných zdrojov kultúry.
Nevyhnutnosť novej koncepcie Možnosti doterajšieho spôsobu fungovania kultúry sa vyčerpali. Nová koncepcia kultúry bude nevyhnutná. Jej decentralizácia bude iste súvisieť s reformou verejnej správy, aj keď nemôže ísť o časovú zhodu s termínmi reformy. Pravdou však zostáva aj to, že reforma verejnej správy sa nemôže chápať ako jediná hybná sila v transformačnom procese. Navyše pre úplnosť treba podotknúť, že decentralizácia a odštátnenie sú i vo väzbe na fungovanie profesijných korporácií. To všetko treba zvážiť a zohľadniť pritom špecifickosti a vlastné ciele rozvoja kultúry. Riešenia, ktoré prichádzajú "zvonka", netreba prehliadať. Často sú užitočne nastaveným zrkadlom pre neriešené problémy. Naozajstné riešenia však neprídu odniekiaľ. Najefektívnejšie môžu vyrásť iba z prostredia kultúry.
Autor (1950) je generálny riaditeľ Národného osvetového centra
