Vývoj sociálneho štátu
O sociálnom štáte sa veľa hovorí, ale často iba málo vie. Týždenník Slovo preto prichádza so sériou štyroch článkov, ktoré ponúknu čitateľovi základné informácie o tejto inštitúcii. V prvom článku sa budeme venovať základnému vymedzeniu sociálneho štátu a niektorým jeho historickým míľnikom. V druhom sa bližšie zameriame na dejiny britského a švédskeho sociálneho štátu. Tretí bude stručným priblížením filozofickej argumentácie v prospech tejto inštitúcie. V záverečnom štvrtom článku sa zamyslíme nad kritikou sociálneho štátu zo strany neoliberálnych autorov, nad postavením tejto inštitúcie v globálnej ekonomike a nad problematikou ekonomického rastu a efektivity.
Čo je to sociálny štát?
Termín „sociálny štát“ zahŕňa celý rad prvkov sociálnej politiky, ktorých cieľom je reagovať na sociálne riziká, resp. ich možné negatívne dôsledky (napríklad staroba, choroba, invalidita) a eliminovať sociálne tvrdosti, ktoré sprevádzajú fungovanie trhového mechanizmu (napr. nezamestnanosť, chudoba). Medzi základné prvky sociálnej politiky patria sociálna pomoc, sociálna podpora, dôchodkové a zdravotné poistenie, zdravotnícka politika, politika zamestnanosti, rodinná politika, bytová politika a systém vzdelávania. Sociálny štát teda nie je iba systémom sociálnych dávok a služieb (pozitívny welfare), ale aj regulácie trhového správania sa (negatívny welfare). Nezanedbateľnú úlohu v tomto smere zohráva nielen priama regulácia, ale aj rôzne podporné štátne programy, napríklad v oblasti budovania infraštruktúry. Dodajme, že – ako tvrdí britský ekonóm Norman Ginsburg – termíny „sociálny štát“ a „sociálna politika“ sa často chápu ako synonymá. Sociálny štát má v rôznych jazykoch rôzne ekvivalenty. Anglický termín welfare state po prvýkrát zarezonoval vo verejnosti počas druhej svetovej vojny, keď arcibiskup William Temple odlíšil kategóriu sociálny štát (welfare state), ktorá podľa neho pokrývala prax demokratických štátov, od kategórie vojnový štát (warfare state), ktorá označovala režim nacistického Nemecka. Až neskôr sa ako pojmový protipól sociálnemu štátu vžil tzv. minimálny štát, resp. štát „nočný strážnik“, ktorý bol typický pre 19. storočie a ktorého funkcia sa obmedzovala na udržovanie vnútorného poriadku. Dodajme, že v nemčine sa na označenie sociálneho štátu zvykne používať termín Sozialstaat, ktorý sa aplikuje už od roku 1871, t.j. od sociálnych reforiem pruského kancelára Ota von Bismarcka. Vo švédštine sa sociálnemu štátu hovorí Folkhemmet (domov pre všetkých ľudí). Tento termín sa dostáva do povedomia od roku 1936, kedy ho sociálna demokracia prijala ako svoj program a vo Švédsku je prakticky synonymom pre sociálny štát.
Kto obhajuje sociálny štát?
Stojí za zmienku, že sociálny štát nemá teoretickú bázu v podobe jednej rigidnej ideológie. Jeho najväčšími obhajcami sú sociálnodemokratické ideové prúdy, no sociálny štát má podporu tak egalitárnych liberálov, ako aj kresťanských konzervatívcov. Okrem neoliberálov, resp. libertariánov panuje v politickej aj ekonomickej teórii zhoda o jeho význame a nevyhnutnosti. Každý zo spomínaných filozofických prúdov k obrane sociálneho štátu dochádza z rôznych ideových pozícií, ktoré si v stručnosti načrtneme v tretej časti série Slova o sociálnom štáte. Dodajme, že spomedzi najvýznamnejších ekonomických teoretikov, ktorí projekt sociálneho štátu hlboko ovplyvnili, patria britský liberálny ekonóm John Maynard Keynes, švédsky sociálnodemokratický ekonóm Gunnar Myrdal, kanadský sociálnodemokratický ekonóm John Kenneth Galbraith a nemecký konzervatívny ekonóm Alfred Müller-Armack.
Začalo to Bismarckom...
Najskôr si naznačme historický vývoj sociálneho štátu. Aby sme sa vyhli eurocentrizmu, hneď na úvod nášho krátkeho historického exkurzu pripomeňme, že prvé výhonky toho, čomu sa dnes hovorí sociálny štát, sa začali objavovať už v 11. storočí v Číne počas vlády dynastie Song. Ministerský predseda Wang Anshi v tom čase razil presvedčenie, že štát je zodpovedný za poskytnutie slušných životných podmienok pre svojich obyvateľov. Jeho reformy dostali názov xin fa, čiže „nové zákony“. Európske korene sociálneho štátu možno vystopovať v kresťanskej charite, ktorej funkcie postupne preberal štát, a z náhodnej a lokálnej pomoci chudobným vytvoril komplexný a univerzálny nástroj sociálnej pomoci. Tento proces prebiehal stovky rokov a svoju modernú podobu začal nadobúdať v 19. storočí. Za prvý sociálny štát sa vo všeobecnosti považuje Nemecko za vlády kancelára Ota von Bismarcka, ktorý spustil svoje sociálne reformy už roku 1871. Následne, v rokoch 1883-1889, v reakcii na silnejúci tlak zo strany socialistického hnutia, zaviedla nemecká vláda široký systém sociálneho poistenia (nemocenské, úrazové, zdravotné a dôchodkové poistenie). Za zmienku stojí, že Bismarck bol pri zavádzaní sociálnych reforiem presvedčený, že čelí „červenému nebezpečenstvu“ a sociálne zabezpečenie podporoval v snahe odvrátiť masy od socializmu zlepšením ich životných a pracovných podmienok.
Nemecko nasledujú ďalšie vyspelé krajiny
Pravdou ostáva, že historicky prvou funkciou sociálneho štátu sa vďaka nemeckému sociálnemu modelu stalo poistenie pracujúcich ľudí a ich rodín pred hrozbou straty príjmu (vyplývajúcej z nezamestnanosti, choroby či staroby). Neskôr na tento model nadviazalo západné Nemecko po druhej svetovej vojne. Na základe teórie ekonóma A. Müllera-Armacka sa pod politickou taktovkou konzervatívnych politikov Konrada Adenauera a Ludwiga Erharda spustil projekt tzv. sociálne trhového hospodárstva, ktoré je dodnes nemeckým ekvivalentom sociálneho štátu. K sociálnemu štátu sa po Nemecku čoskoro priblížila aj Británia, ktorá prijala v rokoch 1906-1914 rôzne sociálne opatrenia, známe ako liberálne reformy. Motívom bol do veľkej miery príklad Nemecka ako mocenského konkurenta. Pravda, netreba zabúdať, že viaceré krajiny Britániu v sociálnych opatreniach pre dbehli. Nový Zéland predstavil svoj penzijný systém už roku 1898 a v roku 1908 sa medzi krajiny, ktoré zaviedli sociálne reformy, pridali Dánsko, Írsko a Rakúsko-Uhorsko (vrátane budúceho Česko-slovenska). Určitú sociálnu legislatívu v tomto období prijala aj Austrália. Medzi sociálne štáty vo svete sa v tridsiatych rokoch pridali aj ďalšie škandinávske krajiny, Holandsko či Uruguaj.
V USA to so solidaritou nikdy nepreháňali...
Výnimkou ostali Spojené štáty americké, naďalej pevne stojace na doktríne laissez-faire. Táto doktrína bola v USA naštrbená až po veľkej hospodárskej krízy na začiatku tridsiatych rokov, keď bol roku 1935 prijatý zákon o sociálnej bezpečnosti (Social Security Act), stojaci na doktríne New Deal prezidenta Franklina Delana Roosevelta. Aj táto doktrína – ako tvrdia kritici – však bola skôr iba politickou náplasťou, ktorá mala zabrániť prijatiu radikálnejších opatrení (známy bol v tom období predovšetkým radikálnejší Townsendov plán). Stojí tiež za zmienku, že neskôr ako v USA boli spomedzi vyspelých priemyselných štátov prijaté sociálne reformy už iba v Nórsku, Japonsku a Švajčiarsku. Ku krátkej histórii amerického sociálneho štátu dodajme, že ešte roku 1939 bol v USA prijatý dodatok k Social Security Act, ktorý rozširoval prijaté sociálne opatrenia. Ďalej už USA v zavádzaní inštitúcií sociálneho štátu do konca druhej svetovej vojny nezašli. Roku 1946 však bol prijatý keynesiánsky záväzok plnej zamestnanosti (The Full Employment Act) a v päťdesiatych rokoch sa zaviedol aj určitý výhonok systému verejného zdravotníctva prostredníctvom programov Medicaid a Medicare. Sociálna agenda bola relatívne silná ešte v šesťdesiatych rokoch v rámci programu prezidenta Lyndona Johnsona „Vojna proti chudobe“, no išlo skôr o verbálne cvičenia než o praktickú sociálnu politiku. Napriek tomu treba zdôrazniť, že v danom čase bola v USA evidentná snaha zaviesť negatívnu daň z príjmu ako nástroj sociálnej podpory (t.j. dorovnávanie platu slabšie zarábajúcich do určenej výšky). Tento experiment sa však nepodarilo zrealizovať. S nástupom prezidenta Ronalda Reagana v osemdesiatych rokov sa k moci dostala Nová pravica, ktorá odstránila aj to málo, čo tvorilo americký sociálny štát. Od tohto obdobia sa Spojené štáty americké opätovne usadili na piedestál najnerovnejších vyspelých spoločností na svete.
Sociálne výdaje v krajinách OECD
Spojené štáty dodnes v rámci OECD figurujú na posledných priečkach štatistických rebríčkov, ktoré mapujú veľkosť sociálnych výdajov v pomere k HDP. Spolu s nimi sa na posledných miestach tradične umiestňuje Južná Kórea, Mexiko, Japonsko či Austrália. V nedávnej dobe k nim pribudlo Írsko a Slovensko. Naopak, tradične najštedrejšími sociálnymi štátmi sú Dánsko, Švédsko, Francúzsko, Belgicko a Nemecko. Medzi štedré sociálne štáty zároveň patrí drvivá väčšina starých členských štátov Európskej únie. Pre mnohé štáty OECD platí, že čím väčší je hrubý domáci produkt, tým väčší je aj pomer sociálnych výdajov. Existujú však dve skupiny výnimiek. Na jednej strane sú to štáty, ktorých HDP nie je vysoké, no sociálne výdaje relatívne áno (Grécko, Poľsko, Portugalsko, Maďarsko, Česká republika). Na druhej strane sú to krajiny, ktoré naopak dosahujú vysoké HDP, no sociálne výdaje sú veľmi nízke (USA, Írsko, Južná Kórea, Kanada, Japonsko). Dodajme, že špecifickým prípadom sociálneho štátu je Japonsko, ktoré síce nevykazuje vysoké hodnoty sociálnych výdajov, no dôvodom je skôr tradičné chápanie súkromnej firmy ako komunity, ktorá plní extenzívne sociálne funkcie namiesto štátu (tzv. kigyoizmus). Ako však naznačuje posledný vývoj, japonský sociálny systém, postavený na zodpovednosti firiem, sa postupne mení na anglosaský liberálny systém. Aký bude ďalší priebeh tohto vývoja, však zatiaľ ťažko predpovedať.
A čo tretí svet?
Ak sa pozrieme aj na krajiny mimo OECD, zistíme, že situácia je dramaticky odlišná, hoci v zásade potvrdzujúca prepojenie národného bohatstva a sociálnej politiky štátu. Zatiaľ čo sociálne výdaje v pomere k HDP sa vo vyspelých krajinách OECD pohybujú od zhruba 15% do 35%, zvyšok sveta sa pohybuje pod úrovňou 9% HDP. V krajinách ako Indonézia či Nigéria pritom nedosahuje ani 3%, nehovoriac o ešte chudobnejších štátoch. Za zmienku však stojí, že aj niektoré krajiny Tretieho sveta sa odhodlali k sociálnym reformám a k prijatiu inštitúcií sociálneho štátu. V Latinskej Amerike bol prevládajúci rudimentárny konzervatívny model (stojaci na sociálnom poistení) nahradený liberálnym modelom (stojacom na skromnej záchrannej sieti), no v poslednom čase sa v tomto regióne opäť schyľuje k prijatiu sociálne štedrejších modelov. Striktne liberálny model v tomto regióne reprezentujú krajiny ako Kolumbia či Peru, tradične sociálnejší model reprezentuje napríklad Uruguaj či Kostarika. V poslednom čase možno cítiť určité posuny k ľavicovejším riešeniam aj vo Venezuele či Bolívii. Krajiny bývalého tzv. druhého sveta sú zatiaľ v štádiu, keď sa rozhodujú medzi liberálnym a konzervatívnym modelom. K liberálnemu sociálnemu štátu sa blíži Rusko, určitý mix liberálneho a konzervatívneho štátu cítiť v Číne a diskusia o spomínaných dvoch modeloch je citeľná aj v krajinách východnej Európy. Dodajme, že v priebehu dvadsiateho storočia sa medzi vynárajúce sociálne štáty pridali aj mnohé arabské krajiny (Saudská Arábia, Kuvajt, Katar, Bahrajn, Omán a SAE), ktoré mohli čerpať zdroje na sociálnu oblasť najmä z vývozu ropy. Tieto krajiny vďaka týmto zdrojom často fungujú ako tzv. daňové oázy. To znamená, že sa v nich neplatia dane. Stojí za zmienku, že okrem týchto niekoľkých „naftových“ arabských krajín sa dane naplatia už iba na zopár karibských ostrovoch (Bahamy, Bermudy, Kajmanské ostrovy).
Progresívne zdaňovanie ako základ sociálneho štátu
Väčšina sociálnych štátov však, pochopiteľne, nachádza zdroje pre svoje sociálne programy práve prostredníctvom daní. Nástrojom je predovšetkým progresívne zdaňovanie (t.j. tí, ktorí viac zarábajú, platia väčšie percentá dane z príjmu), ktoré je prítomné vo všetkých krajinách OECD a ktoré najlepšie zabezpečuje redistribúciu zdrojov medzi obyvateľstvom. Malou výnimkou je v tomto smere Slovensko, ktoré v duchu neoliberálnej ideológie prijalo za Dzurindovej vlády koncept tzv. rovnej dane. Inak sa sadzby daní pohybujú v najextenzívnejších sociálnych štátoch od 0% dane z príjmu pre najnižšie príjmové skupiny do takmer 60% dane z príjmu pre najvyššie príjmové skupiny (Dánsko, Nórsko, Francúzsko, atď.). V liberálnych sociálnych štátoch nachádzame rozpätie progresivity od 0% do 37% (USA, Japonsko, Mexiko). Progresívne dane sú teda vo všetkých vyspelých krajinách tým najbežnejším spôsobom, ako si sociálny štát zabezpečuje svoje zdroje. Pripomeňme ešte, že klasický argument neoliberálov, že progresívne zdaňovanie je demotivujúce a nespravodlivé hlavne pre príjmové skupiny, nachádzajúce sa na rozhraní progresívnych pásiem, je zavádzajúci, pretože progresívne zdaňovanie nikde nefunguje na báze tzv. stupňovitej progresivity (t.j. celý príjem zdanený podľa pásma, v ktorom sa daňovník nachádza), ale na báze tzv. kĺzavej progresivity (t.j. len tá časť príjmu, ktorá presahuje hranicu pásma, je zdaňovaná vyššie). Progresívnu daň teda nemožno odmietať z demagogických dôvodov. Jej využitie je, skrátka, celkom v poriadku.
Základné modely sociálneho štátu
V teórii sa zvykne pracovať so štyrmi základnými modelmi sociálneho štátu. Toto rozdelenie pochádza od dánskeho sociológa Gösta Espinga Andersena, ktorý hovorí o liberálnom (reziduálnom) sociálnom štáte (Británia, USA, Írsko), konzervatívnom (korporatívnom) sociálnom štáte (Nemecko, Francúzsko, Rakúsko), sociálnodemokratickom (univerzalistickom) sociálnom štáte (Švédsko, Dánsko, Nórsko) a neskôr doplnenom rudimentárnom (južanskom) sociálnom štáte (Taliansko, Španielsko, Grécko). Zatiaľ čo liberálny sociálny štát je definovaný iba záchrannou sociálnou sieťou, zvyšné tri modely sú extenzívnejšie. V konzervatívnom je dominantný poistný systém, a teda zásluhový princíp (menej redistribúcie). V sociálnodemokratickom modeli je silnejší dôraz na solidaritu (redistribúciu), a teda väčšie využitie progresívneho zdaňovania a princípu potrieb. Napokon, v rudimentárnom modeli, ktorý je určitou podskupinou konzervatívneho sociálneho štátu, naďalej pretrváva silný dôraz na sociálnu funkciu rozšírenej rodiny.
Oto von Bismarck (1815 – 1898)
Nemecký konzervatívny politik pôsobiaci v 19. storočí. Hovorí sa o ňom ako o zakladateľovi Nemecka. Bol predsedom vlády Pruského kráľovstva (1862-1871) a stal sa prvým kancelárom (1871-1890) Nemeckej ríše. Vyprovokoval viacero vojen. V čase jeho pôsobenia na poste kancelára vládol krajine kráľ Wilhelm I. Bismarckovo autoritatívne vystupovanie mu vynieslo prezývku „železný kancelár“. Napriek svojim konzervatívno-pravicovým postojom z obavy pred úspechmi revolučných socialistov pristúpil k sociálnym reformám, ktoré stáli pri zrode sociálneho štátu. Známy je svojím výrokom, že „politika je umenie možného“, ako aj výrokom, že „veľké otázky epochy sa neriešia rečami a ani hlasovaním väčšiny, ale železom a krvou.“ Bismarckov sociálny systém stál na princípe zásluh, a teda na poistnom systéme. Ovplyvnil systémy väčšiny štátov kontinentálnej Európy.
William Beveridge (1879-1963)
Britský ekonóm a sociálny reformátor. Narodil sa v dnešnom Bangladéši. Začínal ako právnik a novinár. Dostal sa pod vplyv reformne socialistických myšlienok tzv. Fabiánskej spoločnosti. Už začiatkom 20. storočia mali jeho návrhy vplyv na sociálne reformy Davida Lloyda Georga. V medzivojnovom období pôsobil na londýnskej Vysokej škole ekonomickej. V roku 1942 vypracoval pre britský parlament slávnu správu, ktorá sa stala základom budovania povojnového sociálneho štátu. Beveridgova správa hovorila o úlohe štátu chrániť jednotlivcov pred sociálnymi zlami. Tie charakterizovala ako „päť obrov“, ktorými sú nemajetnosť, nevedomosť, nepohyblivosť, nečistota a choroba. Po druhej svetovej vojne Beveridge získal šľachtický titul barón a stal sa lídrom liberálov v hornej snemovni britského parlamentu. Beveridgovský sociálny systém stál na princípe potrieb, a teda na univerzálnych dávkach pre sociálne najslabších. Ovplyvnil predovšetkým anglosaské sociálne štáty. V extenzívnejšom chápaní bol princíp potrieb využitý v Škandinávii.
John Maynard Keynes (1883-1946)
Britský ekonóm, narodil sa necelé tri mesiace po Marxovej smrti. V mladosti pôsobil v Indii. Po prvej svetovej vojne poukázal na to, že vojnové reparácie, ktoré bolo Nemecko po porážke vo vojne nútené splácať, boli príliš veľké a vyjadril obavu, že ich splácanie zruinuje nemeckú ekonomiku. Tieto predpovede sa potvrdili, keď sa v roku 1923 objavila hyperinflácia a nastal kolaps nemeckého hospodárstva, pričom iba malá časť reparácií bola vôbec niekedy zaplatená. Vo svojom hlavnom diele Všeobecná teória zamestnanosti, úrokov a peňazí sa odpútal od ekonomického neoklasicizmu a stal sa zakladateľom modernej makroekonomiky. Ospravedlňoval deficitné výdaje štátu, ktoré by mali byť nástrojom na stimuláciu zamestnanosti a usmerňovanie dopytu. Propagoval aktívne zásahy vlády do hospodárstva, ktorými sa má v obdobiach vysokej nezamestnanosti stimulovať dopyt – napríklad prostredníctvom výdavkov na verejné práce. Vláda mala takto zmierňovať nepriaznivé dopady ekonomických výkyvov (recesií, depresií a konjunktúr). Počas druhej svetovej vojny získal titul barón. Bol spoluzakladateľom Medzinárodného menového fondu roku 1944. Ako sociálny liberál odmietal štátny socializmus, ako aj kapitalizmus laissez-faire. Jeho myšlienky mali rozhodujúci vplyv na sociálnu demokraciu v 20. storočí.
