Neisté smerovanie Európy
Nijaká história sa nezačína jediným konkrétnym okamihom, no napriek tomu radi používame konkrétne časové body, od ktorých datujeme začiatok istého obdobia alebo sledu udalostí. Pre účely tohto článku považujme za referenčný bod dnes už notoricky známy prejav nemeckého ministra zahraničných vecí Joschku Fischera, ktorý predniesol na Humboldtovej univerzite v Berlíne.
Prednášku nazvanú Od zväzu štátov k federácii – myšlienky o finalite európskej integrácie predniesol 12. mája 2000 a spustila dodnes aktuálnu sériu príspevkov a diskusií o tom, čo by malo byť na konci integračného procesu, ktorým sa uberajú krajiny združené v Európskej únii. Momentálne sa touto témou zaoberá Konvent o budúcom usporiadaní Európskej únie. Počas diskusie sa vykryštalizovalo päť odlišných prístupov alebo modelov: federácia, multi-rýchlostná integrácia, flexibilná integrácia, variabilná geometria a Európa a la carte.
Podľa vnútornej podobnosti sa dajú rozdeliť na dve skupiny. Prvú tvoria prvé dva modely a druhá skupina je zložená zo zvyšných troch. Použime dve hodnotiace kritériá – kritérium želateľnosti, teda to, či sa daný prístup zhoduje so záujmami SR, ktorých naplnenie by mala Slovenská republika pri svojej snahe o začlenenie sa do Európskej únie sledovať, a miesto na škále uskutočniteľnosti, medzi pólmi vysokej a nízkej pravdepodobnosti realizácie modelu v praxi.
Viac Európy...
Federácia je koncepcia, ktorú možno v súčasnosti vnímať ako nereálnu, a to vzhľadom na záujmy takmer všetkých členských štátov. Premena súčasnej EÚ na federatívny štát by si vyžadovala uplatňovanie európskeho práva na celom území únie bez výnimiek a jednotnú exekutívu, zodpovednú parlamentu (dvojkomorovému). Európska exekutíva by viedla (okrem iného) jednotnú zahraničnú politiku. Dominujúci by bol komunitárny pilier a rozhodovalo by sa výlučne väčšinovým hlasovaním. Dôsledne by sa uplatňoval princíp subsidiarity, kompetencie federácie, ako i členských štátov by boli jednoznačne vymedzené v zakladajúcej ústavnej zmluve, všetky členské štáty by plne participovali vo všetkých spoločných politikách. Takáto podoba integrácie by zrejme vyhovovala malým členským krajinám, keby sa dokázali preniesť cez ideu, že by to znamenalo ich politickú marginalizáciu. Naopak, boli by plnoprávnymi členmi a ich občania by disponovali plnými občianskymi právami, ktoré by mohli uplatňovať kdekoľvek v únii.
Multi-rýchlostná integrácia býva popisovaná aj ako federácia s odloženým účinkom. Konečným cieľom zostáva stav opísaný vyššie. Každý členský štát je plne zapojený do všetkých spoločných politík. Ako medzistupeň na jeho dosiahnutie však existuje možnosť použiť odklad alebo výnimku. Táto multi-rýchlostná integrácia je v súčasnej EÚ už faktom – ide o členstvo v menovej únii. Nie je exkluzívne, nebráni členským štátom, ktoré nie sú členmi menovej únie, pristúpiť neskôr a so všetkými právami. Jedinou obavou je, aby sa integrácia neprehlbovala v iných oblastiach len na báze členstva v menovej únii, ako nadstavba nad menovou úniou. To by znemožnilo záujemcom prehĺbiť spoluprácu v konkrétnej oblasti len preto, že nie sú členmi menovej únie. Výsledkom by bola nežiaduca diferenciácia v rámci EÚ a naplnenie obáv o členstve druhej kategórie. Podstatným znakom odlišujúcim tento prístup od nasledujúceho je, že kritériá oddeľujúcich skupiny sú len formálne, prípadne odďaľujúce. Ďalším príkladom môže byť aplikácia prechodných období rôzneho charakteru na jednotlivé kandidátske krajiny, ktoré sa uplynutím dohodnutého časového obdobia skončia.
... a Európy menej
Flexibilná integrácia sa v konkrétnej politickej praxi spája s pojmom flexibilnej, zvýšenej, či posilnenej spolupráce. Ide o možnosť použiť procedúry a inštitúcie únie na dosiahnutie cieľov, ktoré nie sú v protiklade s ideami únie. Myšlienkou v pozadí je rozdelenie členských štátov na dve relatívne trvalé skupiny integrujúce sa rôznou rýchlosťou. Používajú sa i pojmy „centrum – periféria“ alebo „model sústredných kruhov“. Tu je hrozba dvoch kategórií členstva už realitou. Členské krajiny sa nezapájajú rovnako do všetkých politík, realizovaných pod značkou únie. Aj toto sa už deje. Dánsko má trvalú výnimku z participácie v menovej únii a rovnako Írsko pri prípadnom prehĺbení spolupráce v oblastiach, ktoré by narušili jeho chápanie neutrality. Nie je bez zaujímavosti, že návrh J. Fischera o uzatvorení „zmluvy v zmluve“, respektíve jeho pojem Gravitationszentrum, sa rovnako ako avant-garde Jacquesa Delorsa či priekopnícka skupina Jacquesa Chiraca uberajú týmto smerom. Dôležitá je otázka funkcie pôvodných inštitúcií únie. Budú i pri zvýšenej spolupráci pôsobiť v zvyčajnom zložení, alebo sa budú na rokovaniach a rozhodovaní zúčastňovať len zástupcovia krajín, zapojených do zvýšenej spolupráci? Budú zástupcovia ostatných členských krajín vylúčení? Bude možné bezbariérové zapojenie sa ostatných krajín neskôr? V súčasnosti sa ako horúci kandidát na diferenciáciu medzi členskými štátmi javí len menová únia. Prebiehajú pokusy o inštitucionálne zakotvenie doteraz neformálneho zoskupenia ministrov financií členských štátov menovej únie. Doteraz sa stretávajú neformálne pred normálnymi stretnutiami ECOFIN-u (ministerská rada zložená z ministrov financií členských krajín). Iným spôsobom diferenciácie je i „konštruktívne zdržanie sa hlasovania“, ktoré možno uplatniť pri prijímaní rozhodnutí v druhom pilieri (Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika). Kandidátske krajiny, ale aj malé členské štáty súčasnej EÚ sa pri každej príležitosti vyslovujú proti takému usporiadaniu, ktoré by vytvorením dvoch kategórií členov hrozilo oslabením ich pozícií v únii.
Predposledný prístup je vlastne len modifikáciou predchádzajúceho. Kým flexibilná integrácia predpokladá existenciu jedného stabilného jadra a jednej periférie, model variabilnej geometrie ráta s premenlivými skupinami štátov, zoskupených okolo konkrétnych oblastí politiky, v ktorých sa chcú hlbšie alebo rýchlejšie integrovať. Pretože by sa jednotlivé skupiny štátov neprekrývali, nehrozí tento model trvalým degradovaním tej skupiny, ktorá sa nezúčastňuje. Napokon, možností prehĺbiť spoluprácu je viac – imigračná a azylová politika, menová únia, zahraničná, obranná, environmentálna politika a podobne. Ráta sa s tým, že všetky štáty sa zapájajú do istých spoločných politík. Na tejto nadstavbe sa realizuje konkrétna zvýšená spolupráca. Tento model sa zdá relatívne žiaduci, keď zdanlivo kompenzuje obavy z trvalého vylúčenia. Pritom sa neberie do úvahy, že by vlastne došlo len k znásobeniu možností vylúčenia. Dôležitým predpokladom želateľnosti tohto modelu je stabilná základňa spoločných politík, dostupných bez rozdielu všetkým členským štátom. Variabilná geometria leží na škále realizovateľnosti blízko konca s vysokou pravdepodobnosťou presadenia sa. Najmä vtedy, ak sa medzivládna konferencia v roku 2004 skončí posilnením medzivládnej spolupráce na úkor komunitárnej a presadením sa myšlienok, ktoré sa už v súčasnosti rozoberajú v jednotlivých pracovných skupinách Konventu – napríklad inštitucionalizovaním zvýšenej spolupráce v obranných otázkach.
Posledný model ráta s oslabením integrácie natoľko, že nebude existovať ani katalóg spoločných politík, na ktorých by sa museli zúčastňovať všetky členské štáty. Bolo by možné voliť si z dostupných možností tú alebo tie, ktoré by najviac zodpovedali záujmom danej krajiny. De facto ide o úplné „rozriedenie“ integrácie. Výsledkom by bola úplná erózia európskej integrácie v tej podobe, v akej sme ju poznali pred vstupom SR do EÚ. To sa zdá pre SR nielen nevhodné, ale priamo nežiaduce. Treba však dodať, že takéto oslabenie integrácie rozšírením asi nehrozí. Existuje predpoklad, že EÚ si aj po rozšírení zachová istý katalóg spoločných politík pre všetky členské štáty. Z toho vyplýva i nízka miera realizovateľnosti.
V dnešnej únii už koexistujú elementy všetkých uvedených prístupov. Ďalší vývoj nie je preto na prvý pohľad zrejmý. Kým prvé dva prístupy smerujú skôr k zvýšeniu súdržnosti, zvyšné tri vypovedajú o diferenciácii integračného procesu. Pre kandidátske krajiny je ideálnym stavom súdržná EÚ, v ktorej plne participujú a pokiaľ možno vo všetkých oblastiach. Na druhej strane sa kandidátske štáty nechcú prirýchlo vzdať svojej len nedávno nadobudnutej suverenity a preto by azda i privítali isté „rozriedenie“ integračného procesu. Teda nezasahovanie do oblastí pre nich citlivých. Nezmieria sa však s tým, aby ich hlasy boli v rozšírenej Európskej únii politicky bezvýznamné.
