Služby všeobecného záujmu I.
Od 1. januára 2004 ohlásila spoločnosť SSE zvýšenie cien elektrickej energie o 19,1 percenta. Od rovnakého dátumu plynári jednotne zvýšili zálohové platby za plyn o 33,4 percenta. Vodné sa zvyšuje o 40 percent, stočné o 30 až 35 percent. TA3 10. januára 2004 uviedla, že v dôsledku zrušenia autobusového spojenia je časť obce Bošácej Zábudišová odrezaná od sveta... atď. Takéto správy o tzv. službách vo všeobecnom záujme sa dotýkajú každodenného života. Sociálny model EÚ pozostáva z troch zložiek: zo sociálnej ochrany, ktorou sme sa zaoberali v predchádzajúcich častiach, zo služieb všeobecného záujmu (SVZ) a z tzv. priemyselných vzťahov (o nich v nasledujúcej časti). Európska politika SVZ a jej inštitucionálny rámec odráža postupné budovanie jednotného trhu (pri trhu služieb a to i takých, ako sú napr. finančné služby, sa jednotný trh formuje podstatne pomalšie), strategické ciele a priority EÚ (ako napr. Lisabonská stratégia) a reaguje na nové „výzvy“ – predovšetkým globalizáciu a rozširovanie EÚ. Politika SVZ je výsledkom dosiahnutého politického kompromisu medzi rozličnými kontroverznými ideológiami, teóriami a rôznymi neraz konfliktnými záujmami – a prirodzene sa učí i na vlastných chybách. Európska komisia (EK) v máji 2003 zverejnila Zelenú knihu o službách všeobecného záujmu, ktorú predložila na verejnú diskusiu s predpokladaným koncom diskusie 15. septembra 2003. Sformulovala v nej tridsať otázok o tom, ako ďalej v európskej politike služieb všeobecného záujmu. Zelená kniha explicitne upozorňuje, že služby verejného záujmu nie sú identické s tzv. verejnými službami, hoci sa s týmto, i u nás rozšíreným názvom do značnej miery prekrývajú. Služby všeobecného záujmu sú v „starej Európe“ natoľko vžitou súčasťou života, že každá inovácia sa stretáva s podozrievaním, resp. so všeobecným odporom – štrajkami, demonštráciami, či potýčkami s policajnými silami. Európski i neeurópski alterglobalisti kritizujú EK, že svojou politikou liberalizácie likviduje túto zložku sociálneho modelu EÚ a presadzovaním liberalizácie služieb všeobecného záujmu vo Svetovej obchodnej organizácii (WTO) ich ohrozuje v globálnom meradle. Európska politika ekonomických služieb vo všeobecnom záujme, ako i jej právny rámec (všeobecný, no i týkajúci sa jednotlivých odvetví) vychádza z pravidiel jednotného trhu, politiky na podporu súťaže a politiky obmedzujúcej štátnu pomoc. Chápe sa „iba ako výnimka z trhových pravidiel“ a z tohto hľadiska je ukážkou uplatnenia „liberálnej ideológie“ v EÚ. Na druhej strane európsku politiku a legislatívu SVZ sotva môžeme hodnotiť ako „ultraliberálnu“, berúc do úvahy, že formuluje obmedzenia a povinnosti, ktoré musia prevádzkovatelia služieb vo všeobecnom záujme na seba prevziať, bez ohľadu na to, kto je prevádzkovateľ. Európska legislatíva ani neurčuje, či prevádzkovateľom služieb vo všeobecnom záujme má byť štát alebo súkromník (súkromný sektor). Okrem toho na dosahovanie všeobecného záujmu európska legislatíva umožňuje rôzne výnimky z pravidiel trhu, súťaže a štátnej pomoci. Európska legislatíva predpokladá vytvorenie tzv. regulátorov (regulačných úradov), ktorých úlohou je naprávať chyby trhu (napr. ak nie je dostatočná konkurencia) a vynucovať obmedzenia a povinnosti prevádzkovateľov služieb vo všeobecnom záujme. Zelená kniha hodnotí služby vo všeobecnom záujme ako „súčasť európskych hodnôt, tvoriacich podstatný prvok európskeho modelu spoločnosti“. „Ich úloha je rozhodujúca pri zvyšovaní kvality života pre všetkých občanov a pri prekonávaní sociálnej vylúčenosti a izolácie.“ Služby vo všeobecnom záujme a prekonávanie sociálnej vylúčenosti a územných rozdielov Zmluva v čl. 16 rozoznáva úlohu služieb vo všeobecnom záujme pri podpore sociálnej a územnej súdržnosti. Túto úlohu pomáhajú napĺňať predovšetkým dve požiadavky, resp. povinnosti kladené na prevádzkovateľa (poskytovateľa) SVZ: univerzálnosť služby a cenová dostupnosť služby. Je na zodpovednosti štátnej moci, ako tieto požiadavky presadí. Aktuálnymi sa stávajú vždy, keď poskytovanie služby pre skupiny s nízkymi príjmami za trhovú cenu je pridrahé, resp. vynaložené náklady na službu, napr. z hľadiska geografickej vzdialenosti, sú privysoké. Povinnosť univerzálnosti služby sa vzťahuje napr. na sieťové odvetvia ako telekomunikácie, energetika (elektrická energia), pošta. Jej presadzovanie je dôležité z hľadiska prekonávania územných rozdielov (ide napr. o elektrifikáciu či plynofikáciu územia, alebo pokrytie územia štátu telefonickou sieťou). Cenová dostupnosť služby vo všeobecnom záujme sa definuje v závislosti od príjmovej štruktúry, životných nákladov, štruktúry spotrebného koša, atď. v tom-ktorom štáte. Povinnosť zabezpečiť cenovo dostupnú službu aj pre nízko príjmové skupiny presadzuje štát rôznymi spôsobmi – prostredníctvom cenovej kontroly, poskytovaním adresného príspevku a pod. Princíp cenovej dostupnosti môže v niektorých prípadoch znamenať, že pre každého alebo pre určitú „zraniteľnú“ skupinu sa služba poskytuje zadarmo a štát poskytovateľovi uhrádza stratu. Presadzovanie princípu cenovej dostupnosti zohráva dôležitú úlohu pri zabezpečovaní sociálnej súdržnosti. Z tohto hľadiska je kľúčové definovanie cenovej dostupnosti služby a rozsah služieb, pri ktorých sa uplatňuje. Pokiaľ to neurčuje acquis, rozsah uplatňovania princípu cenovej dostupnosti závisí od priorít tej-ktorej vlády. Ak je prioritou povedzme zvýšenie zamestnanosti a jednou z jej prekážok je nízka mobilita – treba ustrážiť cenovú dostupnosť dopravných služieb. Nepochybne definovanie cenovej dostupnosti závisí i od situácie v „štátnej pokladnici“, i keď to nemôže byť jediné kritérium. Zvyšovanie elektrifikácie či plynofikácie územia bez zabezpečenia cenovej dostupnosti nielenže nerozširuje poskytovanie týchto služieb (porušenie princípu univerzálnosti), no znamená i mrhanie investíciami. V EÚ sa v ostatnom čase hovorí o cenovej dostupnosti v energetike (napr. ako zabezpečiť cenovú dostupnosť i po úplnejšom zohľadnení environmentálnych nákladov v cene) a v informačných technológiách, ktorých rozšírenie je jedným z kľúčových faktorov rozvoja hospodárstva založeného na poznatkoch. Eurobarometer 58 uvádza výsledky spotrebiteľského prieskumu o SVZ uskutočneného v septembri – októbri 2002 v štátoch EÚ. Analogický prieskum v SR sa nerobil, no sotva by jeho výsledky vyzneli rovnako priaznivo ako v priemere v EÚ. Postačí uviesť, že na otázku, či spotrebitelia pokladajú cenu služby za primeranú, odpovedalo kladne pri cenách poštových služieb 68 percent, pri dodávkach vody 56, pri dodávkach elektriny 55, plynu 54 percent opýtaných. Najväčší počet tých, ktorí cenu pokladajú za prehnanú, sa dotýkal ceny hovorov mobilných telefónov (11 %) a železničnej dopravy (9 %). Rozširovanie rozsahu tých SVZ, na ktoré sa podľa európskej legislatívy musí vzťahovať princíp univerzálnosti a cenovej dostupnosti služby, bude jedným zo smerov posilňovania sociálneho modelu Európy. Aj o tomto budú európske voľby. Keď pravidlá trhu musia ustúpiť Tzv. neekonomické služby vo všeobecnom záujme (napr. zdravotníctvo, sociálne služby, vzdelanie, kultúra) už z definície nie sú trhové a nemôžu sa na ne vzťahovať pravidlá trhu. V európskej politike a legislatíve služieb vo všeobecnom záujme je to zrejmé. V SR sme v rozpore s horeuvedeným svedkami toho, že nutnosť ich modernizácie, resp. reformovania sa interpretuje ako „transformácia na trhové služby“ a podľa toho sa i linkujú „reformy“. Takáto politika je založená na dvoch východiskách: ideologickom (ultraliberálna ideológia) a záujmovom (úzke skupinové a individuálne záujmy, ktoré z tejto transformácie profitujú). Takýto model spoločnosti nie je európskym modelom, ale približuje sa viac americkému modelu. (I keď treba dodať, že prvá reforma Medicaru od jej vzniku v 60. rokoch napriek opakovaným pokusom Clintonovej administratívy sa nepodarila uskutočniť jej iniciátorom – demokratom, ale Bushovej administratíve: rozširuje úhrady za lieky pre starých a hendikepovaných ľudí, ktorí predstavujú dôležitý elektorát v budúcich voľbách! Demokrati ju však kritizujú za to, že vychádza v ústrety súkromným farmaceutickým firmám.) Európske aquis definuje viaceré výnimky z bežných pravidiel trhu, ktoré sa dajú použiť pri službách vo všeobecnom záujme. Uvedieme aspoň niektoré: 1. kontrola cien (môže sa definovať maximálna cena, minimálna cena, pripúšťa sa spriemerovanie cien a taríf na národnej úrovni napriek rozdielnym lokálnym nákladom, napr. u nás v dodávke vody) 2. štátne investície (mnohé služby vo všeobecnom záujme trh nie je schopný zabezpečiť, napr. preto, že sa zameriava na krátkodobý zisk a investície do týchto služieb sú iba dlhodobo návratné) 3. štátne dotácie (napr. v SR sú to dotácie na služby ŽSR poskytované vo verejnom záujme) 4. iné formy finančnej podpory poskytovateľom (napr. oslobodenie od dovozného cla a daní v leteckej doprave) 5. poskytovanie výlučných práv (napr. v SR na prevádzkovanie fixných telefonických služieb v ST s presne vymedzeným časom trvania) 6. sociálne dávky (adresné dávky pre príjmovo nízke skupiny) a podobne. Zelená kniha poukazuje na postupné kryštalizovanie preferovanejších foriem výnimiek: napr. z hľadiska transparentnosti sú vhodnejšie dotácie zo štátneho rozpočtu ako daňové výnimky, z hľadiska znižovania nákladovosti je vhodnejšie obmedzovanie poskytovania výlučných práv a naopak podpora súťaže. Poskytovanie adresných sociálnych dávok je výhodnejšie, ak počet poberateľov týchto dávok nie je neprimerane vysoký – v opačnom prípade sú vhodnejšie dotácie. Pravidlá EÚ na presadzovanie povinností poskytovateľov služieb vo všeobecnom záujme však umožňujú kompenzovanie takto vzniknutých strát a toto kompenzovanie sa pokladá za kompatibilné s pravidlami štátnej pomoci (ak nejde o „nad-kompenzovanie“). Na financovanie neekonomických služieb vo všeobecnom záujme EK okrem toho zvažuje vypracovanie kritérií pre solidárne financovanie, ktoré by sa uplatňovalo na úrovni všetkých štátov EÚ. Modernizácia, nie amerikanizácia Jedným z tromfov druhej Blairovej kampane bolo to, čo môže Británia mnohým z kontinentálnych členov únie iba závidieť: úroveň niektorých služieb vo všeobecnom záujme (v iných je VB na špičke). Dobre známe sú dlhé čakacie lehoty pri poskytovaní zdravotníckych služieb vo Veľkej Británii. Blairova vláda zdedila po konzervatívnej vláde rozvrátenú železničnú dopravu. Vláda M. Thatcherovej v 80. rokoch bola presvedčená, že rozparcelovaním železničnej dopravy a predajom jednotlivých častí niekoľkým súkromným spoločnostiam vyrieši všetky nedostatky tejto služby. Toto presvedčenie sa nepotvrdilo. Blair na Samite o progresívnom spravovaní spoločnosti (Progressive Governance Summit) v Londýne v júli 2003 vyjadril nevyhnutnosť reformovať sektor verejných služieb, aby sa dosiahol „vyšší štandard, väčší výber a väčšia rovnosť“ a aby sa „zachránili pred pravicou“. „Cez reformu a zmenu dáme modernému svetu väčšiu sociálnu spravodlivosť,“ povedal. Môžeme sa rôzniť v hodnotení konkrétnych krokov jeho vlády v tomto smere (z jedného zorného uhla sa interpretujú ako neoliberálne, ako hrozba sociálnemu modelu EÚ a v mnohom s tým treba súhlasiť), no zhodnúť sa treba na tom, že i služby vo všeobecnom záujme sa musia prispôsobovať novým podmienkam: globalizácii, demografickým zmenám, pokroku vo vede a pod. Konzervatívny postoj, ktorý to ignoruje, nahráva ultraliberálnym riešeniam, ktoré ohrozujú ich podstatu, ako sme, žiaľ, toho svedkami i doma. Globalizácia nás konfrontuje s väčšou otvorenosťou trhov, s väčšou konkurenciou, s rýchlejšími inováciami, vyžaduje väčšiu flexibilitu a adaptabilitu. I keď neexistuje (ani nemôže existovať) jediný recept ako reformovať tento sektor služieb, je možné sa učiť z dobrých skúseností, ako i z chýb iných. Jedno je isté: každá reforma musí zachovať základné európske hodnoty operacionalizované do niekoľkých princípov a požiadaviek kladených na uvedené služby. (Pokračovanie v budúcom čísle) Autorka (1947) je výkonná riaditeľka Hospodárskej komisie OSN pre Európu
