Služby všeobecného záujmu II
Odpor proti liberalizácii však neprichádza iba z tábora antiglobalistov, alterglobalistov alebo odborov, ako sa zjednodušene tvrdí, no i často zo strany štátnych a súkromných poskytovateľov týchto služieb, ktorí za otvorením sa konkurencii právom identifikujú hrozbu obmedzenia svojich monopolných ziskov. Je pravda, že mnohé odbory majú z týchto rôznych „trhových iniciatív“ strach. Azda najnegatívnejšie naladené sú francúzske odbory, kde tento sektor (napr. plynárenstvo, elektroenergetika) je tradične etatistický a liberalizuje sa pomalšie ako v ktoromkoľvek inom členskom štáte EÚ. Treba však povedať, že to automaticky neimplikuje, že Francúzsko v odvetviach poskytujúcich služby vo všeobecnom záujme je na európskom chvoste. Rozhodne nie. Nepochybne jedným z faktorov na vysvetlenie je i to, že francúzska vláda týmto odvetviam prikladá značnú váhu – ako odvetviam, ktoré sa odrážajú na konkurencieschopnosti štátu (telekomunikácie, doprava, energetika) a ako odvetviam, ktoré sú dôležitým zamestnávateľom. Strach zo znižovania zamestnanosti v týchto odvetviach v prípade rôznych „trhových iniciatív“ je i jedným z dôvodov odporu odborov. Uveďme znovu francúzsky príklad: Bruselom vynútený záväzok francúzskej vlády do konca roku 2004 zrušiť štátne záruky poskytované elektrárenskej spoločnosti EdF núti vládu zmeniť štatút EdF (ako i plynárenskej spoločnosti GdF) z tzv. verejnej priemyselno-obchodnej spoločnosti na „normálnu“. Päť dotknutých odborových organizácií je proti – v strachu, že to povedie k čiastočnej privatizácii spoločností. (Komisár pre súťaž C. Monti tiež žiada, aby EdF vrátila daňové zvýhodnenia za r. 1986 – 1997 vo výške 888 mil. eur plus úroky, pretože z nich podľa neho neoprávnene profitovala. Tým sa podľa existujúcej legislatívy narušili pravidlá hospodárskej súťaže.) Odborárski funkcionári na dôvažok môžu mať strach i o svoju moc: tieto odvetvia sú spravidla najväčšmi unionizované (majú najväčšiu odborovú organizovanosť) a znižovaním počtu zamestnancov v nich môže klesať aj počet odborárov. Je to legitímny, ale predsa len úzky skupinový záujem. Bolo by krátkozraké, keby sa reformy v týchto odvetviach redukovali iba na jedinú otázku: ako ušetriť, i keď šetriť treba! To je zorný uhol tzv. reformy výdavkov, ktorý je dôležitý, no vôbec nie jediný. Tomuto zornému uhlu prepadla aj súčasná vládna reforma. Z krátkodobého hľadiska ušetrí na výdavkoch štátu do dopravy, vzdelania, zdravia, no zhorší sa vzdelanie i zdravie spoločnosti, zhoršená dopravná dostupnosť sa odrazí na nezamestnanosti, atď. Takáto ekonomická racionalita je pochybná a v každom prípade krátkozraká. Modernizácia odvetví vyžaduje i nové investície. Britská vláda vo svojej politike rešpektovala názor svojich voličov, že investície do verejných služieb majú prednosť pred znižovaním daňového zaťaženia. V druhej polovici decembra 2003 aj stredopravá vláda Jeana-Pierra Raffarina predložila dlhodobý program modernizácie dopravnej infraštruktúry, ktorý predstavuje 20 miliardovú investíciu v euro. Zároveň zmrazila horúci projekt odpredaja diaľničnej spoločnosti ASF (spravujúcej diaľnicu idúcu juhom Francúzska), resp. iných štátnych spoločností v cestnej infraštruktúre, čím v spore ministra financií a ministra dopravy chytila stránku toho druhého. Tento projekt predpokladá vytvoriť 50 tisíc nových pracovných príležitostí. Nová Iniciatíva rastu (Growth Iniciative) EÚ rovnako predpokladá rozsiahle investície do služieb vo všeobecnom záujme – čiastočne financované národnými vládami, čiastočne z európskych fondov a čiastočne z úverov a zo súkromných zdrojov. Šesťdesiatdva miliárd eur sa má podľa programu do r. 2010 investovať do 56 priorít v doprave, energetike a vede. Tzv. PPP (Public Private Partnership – čo je v preklade partnerstvo medzi verejným a súkromným sektorom) predstavuje nový spôsob financovania v sieťových odvetviach (najskôr v doprave), ktorý má umožniť doplniť nedostatkové verejné financie. Európska hospodárska komisia OSN (EHK) vo 4. štvrťroku 2003 vypracovala prvý návrh „Pravidiel dobrého správania“ pre PPP. Na financovanie neekonomických služieb sa používa tzv. solidárne financovanie založené na princípe solidarity. Zabezpečuje poskytovanie služieb každému bez ohľadu na jeho finančnú situáciu (napr. v chorobe, v starom veku a pod.). Je založené na princípe prerozdeľovania odvodov a daní odvádzaných do fondov v závislosti od výšky príjmov. V SR sa uskutočňuje cez štátny rozpočet, fondy zdravotníckych poisťovní a Sociálnej poisťovne. Zásluhovosť napr. v dôchodkovom poistení, ktorú vláda zdôvodňuje nutnosťou presadzovania princípu motivácie a „spravodlivosťou“, môže predstavovať iba doplnok solidárneho financovania a nie jeho náhradu. Extrémnejšie vychýlenie jedným či druhým smerom vždy závisí od toho, čie záujmy tá-ktorá vláda presadzuje. V SR sa tzv. rovnou daňou a presadzovaním princípu zásluhovosti v 1. čiastočne a v 2. dôchodkovom pilieri úplne solidárne financovanie značne obmedzuje. Konzervatívny prístup, naopak, ide druhou extrémnou cestou: za jediné schodné financovanie neekonomických služieb pokladá solidárne financovanie. Princíp subsidiarity v poskytovaní služieb znamená angažovanosť rôznej úrovne vlády podľa toho, ktorá má na to najlepšie predpoklady. Napr. časť sociálnych odvetví prekračuje národné hranice, a preto je dôležité, aby pri ich rozvoji bola zaangažovaná „najvyššia úroveň“: EK. Naopak, v miestnej doprave, v miestnom odpadovom hospodárstve, v miestnom vodnom hospodárstve a pod. musí hrať „prvé husle“ lokálna vláda. Správna deľba právomocí a zodpovednosti, decentralizovanie zodpovednosti tam, kde je to adekvátne, je ďalšia z foriem modernizácie tohto dôležitého sektora. Reformy a modernizácia sa dotýkajú i regulačného rámca: zákonov a regulačných inštitúcií (organizácií) realizujúcich reguláciu. V akom rozsahu sa presadzovanie princípov a požiadaviek kladených na poskytovateľov služieb presadilo v zákonodarstve – by malo byť jedným z hlavných kritérií hodnotenia príslušnej legislatívy. Z tohto hľadiska hodnotenie slovenského zákona o sieťových odvetviach vychádza nelichotivo. Doterajšie skúsenosti s činnosťou regulačných úradov v SR naznačujú, že ešte nie sú schopné riadne vykonávať svoje funkcie: nesú časť zodpovednosti za vysoké ceny v spojoch, v energetike, atď. O ich skutočnej nezávislosti možno diskutovať, no v žiadnom prípade nemožno pripustiť prax, aká sa zaužívala pri inej nezávislej inštitúcii, ako je NBS, keď sa fakticky nezodpovedá nikomu. Ako ďalej v „poeurópšťovaní“ služieb vo všeobecnom záujme Amsterdamská zmluva zaraďuje SVZ medzi spoločné hodnoty únie a vyzdvihuje ich úlohu pri presadzovaní sociálnej a územnej súdržnosti. (čl. 16). Charta základných práv, ktorú sa podarilo presadiť do návrhu Ústavy EÚ – treba dúfať, že za debakel brusselského samitu sa nezaplatí o. i. jej vygumovaním z ústavy – v čl. 36 uvádza: „Únia uznáva a rešpektuje prístup k SVZ poskytovaných podľa národného práva a zvyklostí, v súlade so zmluvou zakladajúcou Európske spoločenstvo s cieľom podporiť sociálnu a územnú súdržnosť únie.“ V obidvoch prípadoch ide o ekonomické SVZ. Bolo by žiaduce, keby sa do Ústavy EÚ explicitne dostal ako jedna z priorít EÚ rozvoj služieb vo všeobecnom záujme (t. j. všetkých: ekonomických i neekonomických). A keby sa – ako je to v Charte základných práv – podčiarkla ich úloha v sociálnom rozvoji. Ekonomické SVZ v orgánoch EÚ i v štátoch EÚ – napriek tomu, čo je deklarované v zmluve – sa posudzujú úzko ekonomicky a sú prioritami iba odvetvových ministrov, resp. komisárov a nie vlád, resp. EK. Až kým sa im nedostane primeraného postavenia vo všetkých troch zložkách udržateľného rozvoja: ekonomickej, sociálnej a ekologickej, nebudú fakticky môcť plniť všetky úlohy, na ktoré sú určené. SVZ – i keď diferencovane v závislosti od ich druhu – už nie sú vo výlučnej doméne národných vlád. Ako bude prebiehať ďalší proces ich „poeurópšťovania“? „Poeurópšťovanie“ SVZ môže ísť niekoľkými smermi: 1. Rozširovaním európskej všeobecnej a odvetvovej legislatívy, ktorú preberie národná legislatíva. 2. Vytváraním európskych regulačných úradov. 3. Rozširovaním kompetencií Európskej komisie, prípadne ich kombinovaním. Ako sme už uviedli, Zelená kniha predložila na diskusiu tri desiatky otázok, ako ďalej pokračovať v „poeurópšťovaní“ SVZ. Z hľadiska sociálneho modelu EÚ sa dá pokladať za kľúčové definovanie úlohy EÚ v neekonomických SVZ, harmonizáciu povinností pri poskytovaní SVZ v EÚ (napr. univerzálnosť, cenová dostupnosť, ochrana spotrebiteľa), kritériá solidárneho financovania v EÚ a monitorovanie celého procesu. Je pochopiteľné, že vlády s ultraliberálnymi názormi budú chcieť tento program minimalizovať a budú horeuvedený proces poeurópšťovania brzdiť. Ak sa však zabrzdí proces rozširovania európskych zákonov a kompetencie EÚ v SVZ a ak sa tieto kompetencie budú redukovať iba na opatrenia podporujúce jednotný trh (napr. opatrenia proti štátnej pomoci), potom sa existujúce rozdiely v úrovni poskytovania SVZ medzi štátmi EÚ a v ich vnútri budú „cementovať“, resp. divergovať. To zabrzdí konvergenčné procesy v EÚ a oddiali realizáciu priorít Lisabonskej stratégie. A čo horšie – podkope to jednu zložku sociálneho modelu EÚ. Služby všeobecného záujmu v nových členských štátoch Prvú hodnotiacu správu o ekonomických SVZ v tzv. starých členských štátoch EK predložila iba v decembri r. 2001. Na detailnejšie hodnotenie situácie v odvetviach SVZ u nových členov EÚ si bude treba ešte počkať. V prístupovom procese kandidátske štáty mali prevziať príslušné acquis a ho implementovať, t. j. liberalizovať odvetvia poskytujúce ekonomické SVZ, vytvoriť nezávislé regulačné orgány a zabezpečiť ich regulačnú úlohu. Pokiaľ nestihli transponovať do svojej legislatívy niektoré novšie direktívy EÚ (napr. európsku direktívu o univerzálnosti služby, ako je to napr. pri telekomunikačných službách), budú to musieť urýchlene urobiť. Kandidátske štáty okrem prípravy na vstup do EÚ dokončovali i svoj transformačný proces. Takmer plošne (z geografického hľadiska) a vo väčšine sieťových odvetví ich „trhovo orientovaná iniciatíva“ predstavovala privatizáciu odvetví SVZ. Napriek otvoreniu svojich trhov i voči zahraničiu, to zatiaľ automaticky neznamená súťaž. Súťaž sa podarilo dosiahnuť napr. v prípade mobilných operátorov, no už nie v prípade fixných telefónnych liniek, v energetike a pod. Trhovo orientované reformy z rôznych dôvodov zatiaľ v mnohých prípadoch nezabezpečili to, čo sa chcelo dosiahnuť. Naopak liberalizácia cien – pri slabom národnom regulátorovi, ktorý nebol schopný presadiť prípustnú kontrolu cien napr. tlakom na znižovanie nákladov – znamenala ich niekoľkonásobné zvyšovanie, podporované zneužívaním monopolného postavenia, ktoré nedostatočne motivuje zvyšovanie kvality, atď. Doterajšie zmiešané skúsenosti s transformáciou SVZ naznačujú, že tento sektor musí v politike vlády nových členských štátov stáť na vyššej priečke dôležitosti, ak má zohrať pozitívnu úlohu v ich ekonomickom i sociálnom rozvoji. rámik 1 Služby všeobecného záujmu 1. Služby všeobecného ekonomického záujmu zabezpečované veľkými sieťovými odvetviami (napr. telekomunikácie, pošta, energetika, doprava). Tieto odvetvia majú dôležitú európsku dimenziu, prekračujú rámec jedného štátu. Preto čl. XV zmluvy dáva ES osobitnú zodpovednosť pri zabezpečovaní transeurópskych sietí v doprave, v telekomunikačnej a energetickej infraštruktúre. Pre tieto sektory ES prijalo osobitný komplexný regulačný rámec. 2. Ďalšie služby všeobecného ekonomického záujmu (napr. odpadové hospodárstvo, dodávka vody, verejné vysielanie). Pre tieto služby neexistuje osobitný regulačný rámec, platí všeobecná regulácia o vnútornom trhu, súťaži a štátnej pomoci. 3. Neekonomické služby všeobecného záujmu (napr. zdravie, vzdelanie, sociálne služby, kultúra). Pre tieto služby neexistuje ani osobitný regulačný rámec ES, ani neplatí regulácia o vnútornom trhu, súťaži a štátnej pomoci. rámik 2 Povinnosti poskytovateľov služieb vo všeobecnom záujme 1. Univerzálnosť služby. Povinnosť zabezpečiť poskytovanie služby každému bez ohľadu na to, kde žije a aká je jeho ekonomická a sociálna situácia. 2. Plynulosť služby. Vyjadruje požiadavku neprerušeného poskytovania služby – dôležité napr. pri dodávkach elektrickej energie a pod. 3. Kvalita služby. V niektorých prípadoch sú normy kvality definované európskou legislatívou. 4. Cenová dostupnosť služby. Poskytovanie služby za dostupnú cenu, resp. za cenu, ktorú si môžu dovoliť zaplatiť aj najnižšie príjmové skupiny. 5. Ochrana spotrebiteľa. Najčastejšie sa zabezpečuje prostredníctvom európskej odvetvovej legislatívy – napr. pre odvetvia elektronickej komunikácie, energetiku, poštové služby, dopravné služby, atď. Zahrnuje ochranu zdravia spotrebiteľa, bezpečnosť, možnosť voľby, atď. 6. Ďalšie povinnosti napr. bezpečnosť a ochrana pred teroristickými útokmi v leteckej doprave, bezpečnosť (ako plynulosť) poskytovania služby, prístup k sieťam, pluralita médií a pod. Autorka (1947) je výkonná riaditeľka Hospodárskej komisie OSN pre Európu
