Problém čiernych pasažierov

„Politika eurozóny stojí na dvoch premisách: že je potrebná minimálna úroveň koordinácie hospodárskej politiky, a druhou je, že proces hospodárskej a menovej únie je nezvratný. Oba predpoklady sa môžu ukázať ako nesprávne." Týmito slovami začína svoj článok o reforme Paktu stability a rastu v utorkových Financial Times Wolfgang Munchau. Na svoje varovanie má dobrý dôvod. Koncom minulého týždňa Komisia predstavila svoj návrh reformy Paktu. O efektivite a „správnej“ podobe tohto nástroja zabezpečujúceho prežitie eurozóny (hospodárskej a menovej únie) sa diskutuje už od jeho zavedenia. Rovnako dlho ho členské krajiny Únie porušujú. Do centra diskusií sa však dostal hlavne počas minulého roku a v prvej polovici tohto roku, keď jeho opakované porušenie Nemeckom a Francúzskom ministri financií nepotrestali sankciami (čo neskôr vyhlásil Európsky súdny dvor za protiprávny krok) a samotný Pakt opakovane kritizovali niektorí európski politici i členovia Komisie (vrátane jej predsedu Romana Prodiho). *** Prečo je vlastne Pakt stability a rastu taký dôležitý? V situácii, keď sa európski štátnici snažia vybudovať jednotný hospodársky a menový priestor a nechcú pripustiť efektívnu politickú integráciu, má riešiť problém „free-riderov“ (čiernych pasažierov) – členských štátov, ktoré využívajú výhody menovej únie, zároveň však nechcú (zo sebeckého záujmu) dodržiavať jej pravidlá. A tak môžu využívať deficitné financovanie (porušujúc pravidlá menovej únie) a súčasne ťažiť z výhod stabilnej meny (vďaka menovej únii). Otázkou však ostáva, či je Pakt dostatočne efektívnym nástrojom. Jeho kritici sa sústreďovali hlavne na tri body. Po prvé – nedostatočná flexibilita. Pakt sa priúzko zameriava na každoročný deficit rozpočtu, neberie pritom dostatočne do úvahy celkovú úroveň zadlženia. Širšie povedané, uprednostňuje krátkodobé a úzke ciele (vyrovnaný rozpočet) pred dlhodobými (hospodársky rast). Deficit využitý na investičné výdavky je podľa súčasného paktu rovnako „zlý“, ako keby sa ním financovali napríklad platy úradníkov – napriek tomu, že z ekonomického hľadiska sú to neporovnateľné prípady. Druhým bodom kritiky je asymetrickosť Paktu, ktorý vládam síce prikazuje obmedzovať výdavky v čase ekonomických ťažkostí (trojpercentným stropom rozpočtového deficitu), nijak ich však nemotivuje na vytváranie dostatočných rezerv v období hospodárskeho rastu. A, nakoniec, Pakt je nedostatočne presaditeľný. O sankciách majú rozhodovať tí istí členovia vlád, ktorí môžu potenciálne zasiahnuť, ich rozhodovanie sa pritom neriadi presne stanovenými pravidlami, ale aj nutnosťou politického manévrovania, zvažovania „iných argumentov“. Výsledkom môžu byť pravidlá prísne presadzované voči malým členským krajinám a obchádzané vo vzťahu k veľkým (napokon, rozhodnutie Rady v prípade Francúzska a Nemecka tento argument podporuje). *** Od toho, ktorý z týchto bodov považujú kritici za podstatný, sa odvíja aj navrhované riešenie. S jedným takým receptom prišla Európska komisia. Ak by bol prijatý, znamenal by zmeny v štyroch oblastiach – redefinovanie „mimoriadnych okolností“ (dnes môžu členské krajiny prekročiť trojpercentnú hranicu deficitu len v prípade hospodárskeho poklesu vyššieho ako dve percentá, po zmene by to už bolo aj pri „dlhodobo pomalom hospodárskom raste“), zamerania sa na strednodobý rozpočtový cieľ (namiesto krátkodobého bazírovania na vyrovnanom rozpočte, to by znamenalo, že krajiny s nízkym zadlžením alebo vysokým rastom si môžu dovoliť určitý deficit), prispôsobenie termínov, dokedy je potrebné vyrovnať rozpočet podľa ekonomického vývoja v krajinách (teda prípad od prípadu, nie v celej eurozóne rovnako), zlepšenie koordinácie ekonomickej a rozpočtovej politiky. Hoci návrh Komisie obsahuje mnohé pozitívne prvky (individuálne hodnotenie podmienok, dôraz na dlhodobé, nie krátkodobé ciele a pod.), ozvala sa aj hlasná kritika. Dobre ju vystihujú slová z už spomínaného článku Wolfganfga Munchaua: „Kde predtým boli sankcie, ostane už len kolegiálny nátlak. Fiškálna politika členských krajín eurozóny bude v budúcnosti taká istá ako v minulosti, len porušenie pravidiel už nebude považované za niečo ilegálne, ale len nedžentlmenské.“ *** Je pravdou, že „flexibilita“, ktorú má návrh Komisie priniesť, môže byť predstaviteľmi členských krajín pochopená ako oslabenie pravidiel, a že sa podľa toho budú aj správať. Je to dokonca dosť pravdepodobné. Ide však o priamy dôsledok faktu, na ktorý poukazuje štvrtý bod návrhu – nedostatočnej koordinácie ekonomických a rozpočtových politík. Najväčšou slabinou Paktu je, že s tým nepočíta. Európskej únii chýba politický rozmer. Monetárna únia je budovaná bez toho, aby sa koordinovali pravidlá stability, daňová politika, systém fiškálnych transferov, uvádzanie ekonomických reforiem, či bez vysokej mobility pracovnej sily. Technicky to možné je, no nie dlhodobo udržateľné. Petrifikuje sa tak stav, v ktorom existuje hospodárska a menová únia pri súčasnom udržiavaní politicky suverénnych štátov, ktoré z existencie spoločného hospodárskeho a menového priestoru získavajú, no niekedy je pre nich krátkodobo výhodné porušiť pravidlá, na ktorých tento priestor stojí. Keďže o dodržiavaní či porušení pravidiel rozhodujú štátnici členských krajín (ktorí sú zas len úspešnými politikmi volenými občanmi týchto krajín), riadia sa aj (niekedy predovšetkým) zákonitosťami volebného cyklu a snahou byť znovuzvolený. Celoeurópsky záujem sa v poradí priorít nachádza niekde vzadu. *** Obíďme teraz „riešenie“ navrhované z pozície krajného ekonomického liberalizmu – žiadne „vládne“ pravidlá nemajú existovať, o všetkom musí rozhodovať trh, Európska únia má byť len veľkou zónou voľného obchodu a vlády národných štátov nemajú do ekonomiky zasahovať vôbec. Je to tak isto utopický výkrik, ako žiadanie úplného zrušenia súkromného vlastníctva a jeho prevedenie na „európsky ľud“. (Debata o tom, ktoré z týchto riešení by bolo schopné vybudovať „šťastnú spoločnosť“, je možno intelektuálne podnetná, no v kontexte nášho hľadania irelevantná.) Ak sa pohybujeme v rovine možnej politiky, opäť prídeme k problému „čiernych pasažierov“, len v širšom kontexte. Už nejde len o deficity verejných financií, ale napríklad aj o daňovú oblasť (krajina je schopná znižovať dane a súčasne udržiavať vyššiu úroveň investičných výdavkov vďaka príspevkom z európskeho rozpočtu), sociálnu politiku (udržiavanie nízkej úrovne miezd v krajine, čo láka investorov na presúvanie výroby z iných členských krajín, s vyššou úrovňou miezd, a súčasne ťaženie z vyššieho vnútorného dopytu v krajinách s vyššími mzdami vďaka spoločnému trhu) a podobne. Tieto stratégie sú z krátkodobého pohľadu danej členskej krajiny racionálne, ak ich však začnú postupne využívať aj ostatní (a to by bol racionálny krok), po prekročení určitej kritickej masy celý systém kolabuje. Posúvanie parametrov povoleného deficitu či verejného dlhu alebo redefinovanie prípadov, kedy možno Pakt porušiť, môžu pomôcť hospodárskej a menovej únii prežiť pár ďalších rokov plných kríz, nevyriešia však jej zásadný problém – chýbajúcu politickú integráciu. Autor je stály spolupracovník týždenníka SLOVO