Privatizácia dopravy a nepriateľ života číslo dva

Deregulácia či privatizácia autobusovej dopravy vedie k zníženiu - v niektorých prípadoch absolútnemu – mobility rodín z nízkopríjmových skupín. V moderných spoločnostiach má takéto vylúčenie drastické dôsledky – doprava je totiž nevyhnutnou súčasťou života. Jedna z televízií nedávno odvysielala reportáž o tom, že poslanci Mestského zastupiteľstva v Poprade rozhodli o zrušení integrovanej školy, ktorá poskytovala vzdelanie zdravým aj telesne postihnutým deťom. Do záberov sklamaných, smutných a nahnevaných tvárí rodičov a učiteľov sa miešali slová ako „racionalizácia“, „nadmerné náklady“, „ekonomická rentabilita“. Takto vyzerá spoločnosť, ktorá hodnotí verejné služby prostredníctvom jediného kritéria, kritéria efektivity. Fakt, že niektoré oblasti života ním merať jednoducho nemožno, že časť verejných služieb je nutne stratová, no zároveň ich potrebujeme, pretože sú kľúčovou podmienkou naplnenia ľudských práv, v ekonomickom diskurze nehrá rolu. Na Slovensku sa diskusia o ľudskej dôstojnosti z verejného priestoru vytratila. Aké dôsledky to má na prístup k verejným službám ilustruje príklad privatizácie autobusovej dopravy. Slovensko sa vydalo na deregulačnú trajektóriu koncom 90. rokov. Očakávaným výsledkom decentralizácie verejnej dopravy malo byť efektívnejšie využívanie verejných prostriedkov. Štátny podnik Slovenská autobusová doprava sa najskôr rozdelil na menšie regionálne spoločnosti, ktoré sa na základe vládneho rozhodnutia z novembra 1999 otvorili pre privatizáciu. Rozhodnutie privatizovať však neznamenalo zrušenie povinnosti štátu udržať regulované cestovné a dotácie pre vybrané skupiny obyvateľov. Lenže dereguláciu autobusovej dopravy sprevádzala decentralizácia verejnej správy, v rámci ktorej prešla na samosprávne kraje okrem iného aj zodpovenosť za financovanie a regulovanie verejnej dopravy na ich území. Rozhodnutie preniesť tieto kompetencie na kraje prezentoval vtedajší minister dopravy Prokopovič ako krok, ktorý povedie k tomu, že služby budú lepšie zohľadňovať potreby občanov, pretože v krajoch sú najlepšie informovaní, aké služby obyvatelia žijúci na ich území potrebujú. Problém je však v tom, že táto informovanosť nemusí nevyhnutne znamenať lepšiu kvalitu služieb. Kým decentralizácia politickej moci naozaj môže zvýšiť mieru účasti verejnosti na rozhodovaní, decentralizácia verejných služieb je komplikovanejšia. Načo potrebujeme sociálne práva Stredoeurópske vlády spustili reformy verejnej správy ako súčasť balíčka prechodu k demokracii a trhovému hospodárstvu. Kľúčovými prvkami sú záväzky znížiť verejné výdavky a posilniť občianske a politické práva. Koncepcia decentralizácie a modernizácie verejnej správy uvádza kritériá, podľa ktorých sa kompetencie majú rozdeliť medzi štátnu správu a samosprávu. Konštatuje, že decentralizácia nesmie oslabiť ochranu ústavne garantovaných práv, ktorými sú – ako tvrdí – základné občianske práva. Ústava však chráni aj hospodárske, sociálne a kultúrne práva a dôležitým nástrojom pri ich napĺňaní sú práve verejné služby. Keďže ide o práva, ktoré sú chránené domácimi zákonmi a medzinárodnými dohovormi, priorizovanie znižovania verejných výdavkov nesmie viesť k tomu, že by skupiny obyvateľov stratili možnosť prístupu k verejným službám. Právny rámec má chrániť zraniteľné skupiny, ktoré politicky nikto nereprezentuje, pred škodlivými rozhodnutiami. A chýbajúca právna ochrana môže viesť k situácii, aká nastala po privatizácii autobusovej dopravy vo Veľkej Británii, keď sa časť samospráv rozhodla zastaviť dotovanie spojov, pri ktorých náklady presahovali „spoločenský úžitok“. „Spoločenský úžitok“ je však to, čo vyplynie z politického rozhodnutia – je ním to, na čom sa zhodne napríklad volená samospráva. Marginalizované skupiny, na Slovensku napríklad Rómovia či dlhodobo nezamestnaní alebo chudobní pracujúci, spravidla nemajú dostatočné politické zastúpenie, aby na toto rozhodnutie mali vplyv. V spoločnostiach, ktoré ústavné garancie práv – ako napríklad prístup k verejným službám, ktorý je zahrnutý v práve na bývanie – nahradia právami, ktoré možno vždy nanovo definovať podľa toho, ako ich aktuálne vnímajú (napríklad) samosprávy, je vyššia pravdepodobnosť, že potreby marginalizovaných skupín ostanú nenaplnené. Robert Cox z Oklahomskej univerzity, ktorý sa špecializuje na premeny sociálneho štátu v Európe hovorí o prechode od absolútnych práv k právam diskurzívnym – takým, ktorých rozsah a obsah možno vždy nanovo vyjednať. Existuje niekoľko spôsobov, ako môže otvorenie verejných služieb trhu viesť k väčšej nerovnosti: vylúčením chudobných a znevýhodnených, vytvorením dvojstupňového systému – verejného a súkromného. Prvý, často finančne podvyživený, pre chudobných; druhý pre bohatých a zdravých. Príkladom, keď zavedenie trhu do verejných služieb viedlo k tomu, že sa stali nedostupnými pre jednu etnickú skupinu, je izraelské mesto Ramle. Po privatizácii autobusovej dopravy sa zrušili autobusové spoje do niektorých arabských častí mesta. Starosta odmietol požiadavky, aby podnikol kroky na riešenie situácie s tým, že jeho úrad nemôže zabrániť rušeniu trás, ktoré sú stratové. Združenie na ochranu občianskych práv v Izraeli však podalo na mesto a ministerstvo dopravy podnet, ktorý definoval nezabezpečenú dopravu do arabských oblastí ako diskrimináciu. Súd podnetu vyhovel a vyzval úrady, aby našli riešenie, ktoré linky do arabských štvrtí obnoví. Ramle ilustruje situáciu, ku ktorej smerujeme, ak pristúpime na to, aby sa vo verejných službách stala prioritou číslo jeden ekonomická efektivita. Snaha o minimalizáciu nákladov a maximalizáciu zisku vo verejnej doprave znamená, že sa posilňujú služby ziskových liniek a naopak, obmedzujú sa na linkách, ktoré zisk neprinášajú. Môže tak vzniknúť začarovaný kruh zvyšovania cien a pokračujúceho poklesu počtu cestujúcich, v ktorom sa najzraniteľnejšími stávajú tí, čo nemôžu siahnuť po alternatíve k verejnej doprave – čiže tí najchudobnejší. Ostávajú tak chtiac-nechtiac pripútaní v bezprostrednej blízkosti svojho bydliska, čo často znamená drasticky obmedzený prístup k službám, zdravotníckym, vzdelávacím či kultúrnym zariadeniam. Privatizácia ako ľudskoprávny problém Sociálne vylúčenie sa prejavuje v rôznych oblastiach a nemožno ho redukovať len na materiálny nedostatok. Ide o kombináciu vylúčenia zo zamestnania, z účasti na rozhodovaní a na spoločenskom aj kultúrnom živote. Zvyčajne sa prejavuje aj priestorovo – na Slovensku napríklad vo forme rómskych osád, kde nevhodné životné podmienky sprevádza nedostatočný alebo neexistujúci prístup k sociálnym službám a geografická izolácia. Podľa správy Svetovej banky o chudobe Rómov na Slovensku je miera integrácie či segregácie Rómov, ako aj umiestnenie osád veľmi úzko spojená s chudobou. Geografickú izoláciu nie je možné prekonať bez fungujúcej a cenovo dostupnej verejnej dopravy. Segregované oblasti sa stávajú „neviditeľnými“. Spolu s prevládajúcim presvedčením, že vylúčení si za to, v akých podmienkach žijú, „môžu sami“, umožňuje táto neviditeľnosť, že spoločnosť vníma sociálnu vylúčenosť ako čosi síce neželané, ale akceptovateľné. Takýto stav odráža smutnú skutočnosť, že sa z diskusie o riešení problému vytratili ľudsko-právny pohľad kladúci dôraz na dôstojnosť, ktorá patrí každému človeku. Ak by sme sa na sociálne vylúčenie pozerali ako na ľudsko-právny problém, museli by sme priznať, že nejde o nijaký prirodzený stav, ale dôsledok porušovania sociálnych práv. Ako teda vrátiť ľudské práva do snáh o riešenie problému sociálnej vylúčenosti? Veľký kus práce v tomto smere urobil Výbor OSN pre ekonomické, sociálne a kultúrne práva (ďalej len výbor), ktorý okrem iného vydáva tzv. všeobecné stanoviská k jednotlivým právam.V roku 2000 vypracoval interpretáciu práva na zdravie, v ktorej sa posunul od úzkeho výkladu a zahrnul doň aj podmienky, ktoré zdravie ovplyvňujú, napríklad prístup k čistej vode, k nezávadnej strave, k bývaniu, k čistému životnému prostrediu a tiež prístup k informáciám o zdraví. Podobne výbor odmietol aj úzku interpretáciu práva na primerané bývanie. Vychádzal pri tom z predpokladu, že zmyslom ľudských práv je vytvoriť rámec na ochranu ľudskej dôstojnosti. Práva sú teda vzájomne prepletené a majú zmysel, ak sa napĺňajú ako celok. Právo na bývanie napríklad zahŕňa právo na ochranu súkromia, právo na bezpečnosť, primerané podmienky, teda teplo, osvetlenie či ventiláciu, právo na prístup k základnej infraštruktúre. Jeho súčasťou je aj poloha bydliska. Podľa výboru by mala umožniť prístup k pracovným príležitostiam, zariadeniam zdravotníckej starostlivosti, školám a ostatným sociálnym službám. Takto kontextuálne chápané právo na bývanie je však bez verejnej dopravy nenaplniteľné. Privatizácia verejnej dopravy – ktorá je z hľadiska ľudských práv formálne neutrálne rozhodnutie – môže predstavovať riziko. V prípade, že verejné inštitúcie nezvládnu regulačnú úlohu a sprivatizovaná doprava sa pre nízkopríjmové skupiny stane nedostupná, ovplyvní to pre nich aj dostupnosť ostatných verejných služieb, na ktoré majú ako občania právo. V takom prípade sa privatizácia nepriamo stáva ľudsko-právnym problémom. Upretá mobilita „Nepriateľom života, slobody a slušnosti číslo jeden je totálna anarchia. Nepriateľom číslo dva je totálna efektivita.“ Citát Aldousa Huxleyho zo štúdie Nadácie novej ekonomiky o verejných službách naznačuje, v čom tkvie slabina mantry, že súkromný sektor musí za každých okolností fungovať lepšie, lebo je pragmaticky orientovaný na zisk. Problém tohoto trhovo-komsomolského prístupu je, že prehliada pôvodnú funkciu verejných služieb: napĺňať rozličné a komplexné potreby, ktoré nemožno zredukovať na jeden ekonomický cieľ. Thatcherovej poradca a minister v Majorovej vláde John Redwood uveličene opisoval výsledky privatizácie britskej autobusovej dopravy ako ohromujúce: „Nižšie ceny, viac cestujúcich, lepšia kvalita služieb.“ Podľa autora analýzy dopadov privatizácie verejných služieb Brendana Martina však v dôsledku obmedzenia dotácií, ktoré sprevádzalo privatizáciu, došlo k 12-percentnému nárastu cien cestovného, miera využívania autobusovej dopravy klesla v mestských oblastiach o 26 percent a v ostatných o 19 percent. Podľa Združenia mestských samospráv spôsobil nárast cestovného vážne problémy príslušníkom nízkopríjmových skupín. Po privatizácii verejných služieb sa regulátorom musí stať štát – musí zabezpečiť, aby boli splnené vopred stanovené podmienky poskytovania služieb. Jednou z nich je podľa výkladu výboru aj cenová dostupnosť. Znamená povinnosť štátu postarať sa o to, aby náklady spojené s bývaním vo všeobecnosti zodpovedali úrovni príjmov. Túto interpretáciu možno zovšeobecniť aj na ďalšie verejné služby – ide o ochranu občanov pred prudko rastúcimi cenami. Na Slovensku sa súčasne s dereguláciou v autobusovej doprave postupne zvyšovali ceny cestovného; v roku 1999 o 30 percent a v roku 2000 o 28 percent. V rokoch 1999 až 2002 navyše o 30 percent klesol objem poskytovaných služieb. Po decentralizácii verejnej dopravy prešla zodpovednosť za jej financovanie na samosprávne kraje a ich úlohou sa stalo aj financovanie tzv. výkonov vo verejnom záujme, čiže rôznych foriem zľaveného cestovného, pri ktorých prepravcom vznikali straty. Cenovú dostupnosť verejnej dopravy možno definovať v pomere k tomu, čoho sa rodina, ktorá potrebuje využiť jej služby, musí vzdať. Ak sa napríklad rodina s nízkym príjmom musí rozhodnúť, či zaplatiť cestu dospelých členov do práce alebo detí do školy, je zrejmé, že v ich prípade je doprava cenovo nedostupná. Štúdia Svetovej banky o dostupnosti mestskej dopravy uvádza, že v rozvojových krajinách by prijateľné výdavky rodiny na dopravu nemali prekročiť 10 percent jej príjmu. Autori však ako nízkopríjmové definovali aj skupiny obyvateľov, ktoré na dopravu minú až 30 percent príjmu. Naopak, v rozvinutých krajinách sa tento podiel pohybuje v rozmedzí od troch do piatich percent. V akej situácii sú nízkopríjmové rodiny na Slovensku? V snahe zistiť dostupnosť verejnej dopravy pre marginalizované skupiny sa môžeme zamerať na rómsku rodinu, v ktorej sú obaja rodičia dlhodobo nezamestnaní. Podľa demografických údajov majú rómske rodiny žijúce v segregovaných osadách v priemere štyri deti. Príjem takejto rodiny pozostávajúci po novelizácii zákona o sociálnej pomoci v roku 2003 z pomoci v hmotnej núdzi, prídavkov na deti a príspevkov na zdravotnícku starostlivosť, predstavoval podľa analýzy splnomocnenkyne vlády pre rómske komunity len 5 410 Sk. Ak by deti dochádzali do školy, pričom dve z nich by denne cestovali do mesta vzdialeného 20 kilomentrov, a rodičia by cestovali len výnimočne – maximálne dvakrát do mesiaca – predstavovali by ich výdavky na cestovné až 39 percent z rodinného príjmu. Doprava je teda pre rómskú rodinu žijúcu zo sociálnych dávok v segretovanej osade ešte menej dostupná ako v prípade veľmi nízkopríjmových skupín v rozvojových krajinách. K podobnému záveru dospela aj analýza Svetovej banky o chudobe Rómov na Slovensku z roku 2002. Podľa nej je mobilita v rómskych osadách takmer nulová. Túto situáciu prehĺbilo znižovanie sociálnych dávok v roku 2004, postupné narastanie cestovného a znižovanie zliav. Decentralizácia a následná privatizácia autobusovej dopravy viedla k dvom zásadným zmenám. Zrušeniu jednotnej politiky poskytovaných zliav: v súčasnosti o nich rozhodujú kraje; a k vytvoreniu situácie, keď verejné služby viac ako na verejný záujem reagujú na tlak trhu. Občania, ktorým štát garantoval sociálne práva sa tak menia na zákazníkov, ktorých práva chráni obchodná zmluva. Autorka je absolventka London School of Economics