Časovaná bomba s názvom dôchodková reforma
„Je to dôkaz deficitu demokracie na Slovensku“, vyhlásil Václav Klaus v súvislosti s rýchlosťou, akou sa uskutočnila dôchodková reforma bývalého ministra práce, sociálnych vecí a rodiny Ľudovíta Kaníka. Prebehla totiž bez hlbšej diskusie, bez dlhodobých plánov a s devastujúcimi účinkami na ekonomiku krajiny a veľkú časť jej obyvateľov – dopĺňa českého prezidenta správa Medzinárodnej organizácie práce (MOP), o ktorú požiadalo v minulom roku Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny. Úsilie vlády R. Fica o zmeny v systéme dôchodkového zabezpečenia, ktorého doterajším vrcholom je novelizácia tzv. sociálneho zákona, sa ostro kritizovalo a argumenty sa najčastejšie týkali pozmeňovania „pravidiel hry“, nedostatočnej prípravy zákonných úprav, nedostatočnej verejnej diskusie, ba dokonca jej odmietaním a najmä neriešením dlhodobých problémov. Lenže presne toto všetko charakterizuje aj tzv. Kaníkovu reformu, respektíve to isté jej vyčíta správa MOP. Propagácia namiesto diskusie Dôchodková reforma na Slovensku v rokoch 2004 a 2005 prebehla rekordne rýchlo napriek tomu, že išlo o jednu z najhlbších a najradikálnejších zmien v spoločnosti od roku 1989. Dalo by sa povedať, že táto zmena nielenže stanovila nové pravidlá hry, ale celú hru úplne zmenila. Systém priebežného dôchodkového poistenia s medzigeneračným prerozdeľovaním sa zmenil na trojúrovňový. Prvý pilier tvoria stanovené dávky a zostáva v ňom iba 50 percent z bývalej celkovej sumy príspevku z 18 percent poistiteľného príjmu. Druhý pilier je tiež súčasťou povinného systému sporenia so stanovenými príspevkami a presúva sa doň deväť percent poistiteľného príjmu. Tento pilier zabezpečuje šesť súkromných správcovských spoločností. Tie si v súčasnosti rozdeľujú ročný príjem okolo 2,5 percenta slovenského HDP. Posledný, tretí pilier sa zakladá na dobrovoľnom sporení s príspevkami odpočítateľnými z daní. Spomínaná krátkosť času, za ktorý bývalá vláda presadila dôchodkovú reformu, so sebou priniesla jeden dôležitý aspekt – neumožnila diskusiu, ktorá by viedla k celospoločenskému konsenzu. Dzurindov kabinet síce spustil rozsiahlu informačnú kampaň, tá však podľa správy MOP mala skôr podobu propagácie. Dôvodom tohto stavu bolo najmä podávanie informácií len z troch zdrojov. Najprv to boli misie poslancov a expertov z Chile financované zo zdrojov Svetovej banky. Ak parlament schválil spravovanie druhého piliera súkromnými dôchodkovými správcovskými spoločnosťami (DSS), zjavne to bolo do veľkej miery ovplyvnené práve týmito misiami. Svetová banka finančne prispela aj na propagačnú kampaň vlády a pravdepodobne najvplyvnejšia bola reklamná kampaň DSS. Jednosmerné a obmedzené informovanie prinieslo „žiaduci“ výsledok - do nového systému vstúpilo približne 1,5 mil. z 2,6 mil. poistených osôb. Podľa všetkého asi 25 percent ľudí zmenilo systém aj v prípade, že obdobie ich sporenia pred odchodom do dôchodku bude priveľmi krátke, aby sa im to finančne oplatilo. Práve tento efekt veľmi dobre dokumentuje skutočnú podobu „celospoločenskej diskusie“ o zmenách v dôchodkovom systéme. Podarilo sa totiž zamlčať niekoľko dôležitých informácií, ktoré radikálne skreslili obraz reformných zmien. Predovšetkým sa nezabezpečila široká informovanosť o dlhodobej finančnej situácii verejného dôchodkového systému, o stupni nepredvídateľnosti výšky dávok a administratívnych nákladov na druhý pilier (ktoré nakoniec tiež znižujú výšku individuálnych úspor, a teda aj dôchodkov). Neskúmali a nepublikovali sa iné reformné scenáre možných zmien vo verejnom systéme s priebežným financovaním. Evidentne neboli predstavené výpočty súvisiace s inými spôsobmi konsolidácie dlhodobých výdavkov na starobné dôchodky, ako napr. zvýšenie dôchodkového veku na 65 rokov, ktoré mohlo vyriešiť podstatnú časť dlhodobých finančných problémov bez radikálnej zmeny systému. Neporozumelo sa vlastníctvu súkromných dôchodkov. Veľa ľudí sa pravdepodobne nazdávalo, že účty so súkromnými dôchodkami (alebo zostávajúce sumy) sa dajú po smrti dôchodcu zdediť, pričom je zrejmé, že je to možné iba v prípade smrti aktívne poistenej osoby (a pred prerátaním paušálnej sumy na rentu). Len málo sa vie, že náklady na zmenu bude musieť v istom okamihu zaplatiť jedna generácia alebo viacero generácií dôchodcov prostredníctvom vyšších sadzieb dane, ako by boli inak potrebné, resp. nižších dôchodkov, aké by inak boli únosné. Nedocenila sa ani skutočnosť, že finančný deficit v prvom pilieri sa prejaví skôr, ako sa pôvodne predpokladalo. Chýbalo aj realistické posúdenie časového obdobia pokrývania deficitu výnosmi z privatizácie. Čierna diera ako riešenie? A práve tu sa podľa MOP začína najväčší problém Kaníkovej reformy. Vytvára totiž systematický deficit zdrojov v prvom pilieri dôchodkového systému. Okamžitý deficit musel byť krytý výnosmi z privatizácie majetku vo vlastníctve štátu. Pre prvý pilier sa sprístupnilo okolo 60 – 70 miliárd Sk získaných z predaja štátnych plynárenských a elektrárenských spoločností. Tieto presuny pokryjú deficit systému iba do konca prvého štvrťroka roku 2009. Práve v tom čase sa deficit prejaví, pretože výnosy z privatizácie, ktoré mali kompenzovať deficit systému, sa minú. Podľa krátkodobých predpovedí ministerstva práce sa v roku 2010 očakáva deficit verejného systému sociálneho poistenia vo výške 30 miliárd korún. Predpokladaný deficit samotného systému starobných dôchodkov môže dosiahnuť až 60 miliárd, ktoré sa znížia o predpokladaný prebytok v nemocenskom poistení (5 miliárd korún), v poistení v invalidite (0,9 miliardy), v dávkach poistenia pre prípad pracovného úrazu (2,5 miliardy), v poistení pre prípad nezamestnanosti (0,2 miliardy) a v rezervnom fonde solidarity (21,2 miliardy). Rezervný fond solidarity sa teda využíva ako zdroj na financovanie ročného príjmu systému priebežného financovania namiesto vytvárania rezervy pre budúcnosť, keď deficit systému dosiahne vrchol. Táto rezerva bola pritom navrhnutá tak, aby sa rozdelili náklady na zmenu medzi viacero generácií. Predpokladá sa, že systém sociálneho poistenia ako celok nazhromaždí v rokoch 2005 – 2010 kumulovaný deficit okolo 40 miliárd korún. Pritom hlavným princípom reformného procesu malo byť zníženie stupňa netransparentného prerozdeľovania v systéme. Terajšia vláda neplánuje ďalšiu privatizáciu, preto dotácie do fondu prvého dôchodkového piliera nemožno naďalej financovať z tohto zdroja. Podľa všetkého by bolo možné oddialiť deficit systému starobného dôchodku iba o jeden až dva roky, a to dokonca aj v situácii, ak by sa všetky potenciálne zdroje z privatizácie presunuli sem. Reformný proces teda zlyhal vo vypracovaní scenára dlhodobého financovania dôchodkového systému ako celku, konštatuje MOP. V strednej až ďalekej budúcnosti bude treba značný deficit pokryť všeobecnými príjmami a ďalšími presunmi z iných oblastí sociálneho zabezpečenia. Právny základ pre krížové dotácie systému starobných dôchodkov z iných odvetví dôchodkového systému je však nejasný. Podľa predpovede, ktorú vláda na základe spoločnej metodiky EÚ poskytla Rade ekonomickej politiky a Generálnemu riaditeľstvu ekonomických a finančných záležitostí Európskej komisie (ECFIN), sa očakáva finančný vývoj prvého piliera zobrazený v tabuľke 1. V krátkodobom aj strednodobom výhľade (do roku 2020) očividne nastane deficit v systéme vďaka presunutiu 50-tich percent potenciálnej sadzby príspevkov na dôchodok do druhého piliera, z ktorého sa do polovice 20. rokov bude vyplácať len malé množstvo nízkych dôchodkov. Dlhodobý deficit (v roku 2050) je do určitej miery ešte stále problémom transformácie. Prechodné obdobie od začiatku reformy bude 65 – 70 rokov a z toho logicky vyplýva, že ľudia oprávnení poberať príspevky a využívať nároky na základe starého systému už nebudú nažive. V oveľa väčšej miere je to ale problém demografickej štruktúry. Demografickým problémom je zdvojnásobenie miery závislosti systému v období rokov 2004 – 2050. Výsledný finančný tlak sa v tom čase iba nedostatočne vykompenzuje poklesom relatívnej výšky dávok (t. j. približne o jednu tretinu). Tento očakávaný pokles sa čiastočne nahradí dôchodkami vyplácanými zo súkromného systému. Prvý pilier dôchodkového systému sa preto v dôsledku demografického tlaku v dlhodobom výhľade nevyhne reformám, bude však potrebné nahromadiť podstatné množstvo subvencií zo všeobecných príjmov. Reforma tento problém nevyriešila. Naopak, z fiškálneho hľadiska celý problém ešte zhoršila. Celkové výdavky na dôchodky v roku 2050 by na Slovensku podľa uvedených kritérií predstavovali 11,2 percenta HDP, čo by spôsobilo deficit, ktorý by musela vláda vykryť 4,6 percentami HDP (pozri tabuľky 1 a 2). Takáto úroveň celkových výdavkov na dôchodky nie je v žiadnom prípade nadmerná. Priemerné výdavky na dôchodky v EÚ budú v roku 2050 14,6 percenta HDP, teda o 3,4 percenta HDP vyššie ako na Slovensku. Avšak priemerná výška deficitu vo všetkých verejných pilieroch EÚ má priemer 3,0 percenta HDP, je teda o 50 percent nižší ako na Slovensku. Na príčine môže byť aj to, že vo väčšine členských štátov EÚ bude v roku 2050 štandardný vek pri odchode do dôchodku 65 rokov a viac, kým slovenský reformátor nechcel o tomto nepopulárnom probléme rokovať (reforma zvýšila vek odchodu dôchodku iba na 62 rokov) a odložil rozhodnutie na neskôr. Ministerstvo financií predpokladá, že ročný deficit systému sociálneho poistenia bude v nadchádzajúcich dvoch až troch dekádach 1,5 – 2,0 percenta HDP. Je to údaj, ktorý zhruba zodpovedá údajom EK v uvedenej tabuľke. Riaditeľ Inštitútu finančnej politiky Ministerstva financií naznačil, že túto výšku deficitu môže štátny rozpočet absorbovať, a to vďaka súčasnej miere rastu na Slovensku, ktorá presahuje 8 percent. Aj keby sme z toho vychádzali, pokrytie deficitu vo výške možno presahujúcej maximálnu úroveň rozpočtového deficitu povoleného maastrichtskými kritériami, by si vyžadovalo zásadné presuny v štátnom rozpočte alebo zníženie výdavkov na dôchodky. Ak by sa subvencie na dôchodkový systém mali financovať spôsobom zníženia verejných investícií, potom by takéto financovanie mohlo byť na škodu dlhodobých perspektív rastu. Chudoba a nižšie dôchodky Slovensko ratifikovalo nielen Dohovor MOP o minimálnych normách v sociálnom zabezpečení č. 102 z roku 1952, ale aj Dohovor MOP o invalidných dávkach, o dávkach v starobnom veku a dávkach pozostalým č. 128 z roku 1967. Zároveň je viazané III. časťou druhého uvedeného dohovoru (starobný dôchodok). Článok 18 a V. časť dohovoru vyžaduje mieru náhrady 45 percent posledného príjmu ľudí na základe určitej typickej úrovne (napr. mzda kvalifikovaného zamestnanca, robotníka, muža). Kým v prípade poistených osôb, ktoré sa rozhodli, že zostanú v prvom pilieri, pravdepodobne splnia dôchodky vypočítané podľa zákona 461/2003 minimálne požiadavky, výška miery náhrady dávok, ktoré vytvorí dvojpilierový systém, bude v dôsledku nestability dôchodkov z výnosov v druhom pilieri nepredvídateľná. Prvý pilier má po roku 2030 za cieľ mieru náhrady vo výške 22,5 percent. To, či druhý pilier dosiahne dôchodok s požadovanou zostávajúcou mierou náhrady, a to ďalších 22,5 percenta priemerného príjmu prispievateľa s nižším príjmom, bude do veľkej miery závisieť od výkonnosti finančných aktív investovaných DSS a od celkových administratívnych nákladov, ako aj od skrytých nákladov, ktoré môžu byť vynaložené v súvislosti s konverziou úspor na rentu. Druhý z týchto uvedených problémov sa uspokojivo nevyriešil v žiadnom regióne, ktorý podstúpil podobné reformy. Podľa niektorých odhadov citovaných Sociálnou poisťovňou, celkový pokles životných úspor, a teda aj úrovne dôchodkov v dôsledku nákladov na ich správu môže byť pre typického dôchodcu s normálnou kariérou podstatný (t. j. od 15 do 20 percent). Z vlastných predpokladov vlády o dlhodobom finančnom vývoji dôchodkového systému vyplýva, že miera náhrady v prvom pilieri poklesne a očakávaná miera náhrady v druhom pilieri sa bude zvyšovať iba pomaly (pozri tabuľku 2). To je vážny dôvod domnievať sa, že reformy neúmerne znevýhodnia skupiny s nižšími príjmami. Reforma zaviedla dva piliere, a to s mechanizmami nízkeho prerozdeľovania príjmov alebo bez nich. Ak vezmeme do úvahy v minulosti veľmi vysokú mieru nezamestnanosti skupín najviac zasiahnutých ekonomickou transformáciou a nízku mieru zamestnanosti niektorých špecifických skupín obyvateľstva, budú dávky pre istý okruh ľudí veľmi nízke. To môže viesť k sociálnemu vylúčeniu mnohých starých a zdravotne postihnutých ľudí, príjmy ktorých klesnú až na hranicu nevyhnutnej sociálnej pomoci. V tomto zmysle nemôže zreformovaný systém splniť jeden z hlavných cieľov sociálnych dôchodkových systémov – predchádzanie chudobe. Rozsah presunu z verejného piliera do súkromného piliera (9 percent celkovej 18-percentnej miery príspevkov na starobné dôchodky) je vyšší ako pri ktorejkoľvek inej privatizácii v Európe a takmer rovnako vysoký ako v Chile na začiatku 80. rokov 20. storočia. Pokiaľ ide o deficit, ktorý sa očakáva v prvom pilieri dôchodkového systému ako percento HDP po dvoch dekádach od začiatku reformy (t. j. okolo 2,0 – 2,5 percent HDP), je rovnako vysoký ako deficit v súčasnosti očakávaný v Chile. Znamená to tiež, že sa rovnaké zdroje presúvajú na správu súkromných poisťovní, ktoré ich majú investovať do finančných aktív. Uprednostňovanie investovania prostriedkov do súkromného sektora znamená, že väčšia časť týchto zdrojov je už nedostupná pre verejné investície (do infraštruktúry a ľudského kapitálu), krátkodobú politiku prerozdeľovania (okrem iného do opatrení zameraných proti chudobe) a pre iné výdavky na verejnú spotrebu. Nie je jasné, či investície súkromného sektora zostanú v krajine a vykompenzujú nedostatok verejných investícií, alebo či investície odídu do zahraničia, a to najmä po vstupe Slovenska do eurozóny. Je tiež pravdepodobné, že stupeň premenlivosti úrovne dôchodkov medzi dôchodcami z tej istej generácie a medzi inými generáciami sa zvýši. Zmiernenie očakávanej neistoty predstavuje na Slovensku systém sociálnej pomoci na predchádzanie najhorších podôb chudoby v starobe. Celkovo však nový dôchodkový systém spôsobuje menšiu predvídateľnosť výšky príjmu dôchodcov a bude nútiť ľudí ku kompenzačným – a pravdepodobne konzervatívnym – investičným rozhodnutiam, čím sa zníži ich disponibilný príjem. Výška deficitu, ktorý vznikne v dôchodkovom systéme počas nasledujúcich desaťročí, nevyhnutne spôsobí ďalšie tlaky na výšku dávok vo verejnom pilieri sociálneho zabezpečenia, pretože procesy finančnej konsolidácie sa budú usilovať znížiť výšku nákladov. Nebude sa to vzťahovať iba na dôchodky. V dôsledku finančného prepojenia jednotlivých dávok sociálneho zabezpečenia sa výška iných peňažných dávok nepriamo dostane pod tlak. Výška verejných dotácií pravdepodobne tiež zasiahne financie určené na zdravotnú starostlivosť, ktorá nie je priamo finančne prepojená so systémom peňažných dávok, ale závisí od prijateľnosti úrovne celkového balíka daní a príspevkov. Celkovo sa dá očakávať, že náklady na transformáciu budú do veľkej miery financovať súčasná a nasledujúca generácia dôchodcov, ako aj poberatelia iných peňažných dávok, napr. generácia päťdesiatnikov a starších. Pravdepodobne to prispeje k ďalšiemu poklesu dôvery obyvateľstva k verejnému systému sociálneho zabezpečenia a ešte zhorší dlhodobé problémy s udržateľnosťou systému, ktorým bude tento systém tak či tak čeliť. Navrhované opatrenia Riešenia súčasnej a budúcich vlád na predchádzanie uvedených problémov sa dajú rozčleniť do troch okruhov. Prvým je zvýšenie príjmov prostredníctvom vyšších príspevkov alebo daňových dotácií prvého piliera. Túto možnosť však striktne odmietli zamestnávatelia. Ministerstvo financií bolo v súvislosti s možnosťou zvýšiť dane v súčasnej politickej klíme skeptické, ale krátkodobé financovanie deficitu nevylučuje ako jednu z možností. Nie je jasné, či niekto môže skutočne financovať deficit v súlade s balíkom stanoveným maastrichtskými kritériami. Tiež sa pritom predpokladá, že nezvyčajný rast na Slovensku pomôže vytvoriť nevyhnutný finančný priestor. Druhou možnosťou je znížiť objem výdavkov na dávky v prvom pilieri. Proti tomuto návrhu silne vystupujú odbory, ktoré poukazujú na už aj tak nízku úroveň starobných dôchodkov. Skutočne, relatívna úroveň dôchodkov na Slovensku je dnes nižšia asi o jednu tretinu v porovnaní s priemerom v EÚ a o 17 percent nižšia ako v Českej republike (údaje ECOFIN). Rýchle zvýšenie legálneho dôchodkového veku tiež nie je spravodlivým riešením, pretože priemerná dĺžka života je podstatne nižšia ako v EÚ. Isté starostlivo naplánované postupné zvyšovanie dôchodkového veku prichádza do úvahy. Počet dôchodcov možno tiež znížiť zrušením práva na prácu pre predčasných dôchodcov. Dôchodok je náhradou príjmu strateného v dôsledku odchodu do dôchodku, nie doplnenie príjmu staršieho obyvateľstva. Ak by sa znížili dôchodky napr. v dôsledku zníženia súčasnej valorizácie, ako aj rýchlym zvýšením dôchodkového veku, staršia veková skupina obyvateľstva, dôchodky ktorej budú stále vo veľkej miere pozostávať z dôchodkov poskytovaných z prvého piliera, by zaplatila neúmernú časť nákladov na transformáciu. Tretí okruh opatrení súvisí so znížením rozsahu druhého piliera. Bolo by to relatívne jednoduché riešenie, ako zmierniť tlak nákladov na transformáciu – nie však nevyhnutne aj dlhodobý tlak spôsobený demografickým vývojom. Proti tejto možnosti namietajú veľké skupiny obyvateľstva, ktoré viac veria súkromnému systému ako zdiskreditovanému verejnému systému, ako aj záujmové skupiny v odvetví súkromného poisťovníctva. Ďalšou možnosťou je dovoliť, aby sa ľudia alebo skupiny poistených osôb mohli vrátiť do verejného piliera. Korekcie legislatívy druhého piliera na Slovensku by neboli unikátom, ale regionálnym vzorom a v niektorých prípadoch aj nevyhnutnosťou. Miera návratnosti v regióne je úbohá a administratívne náklady sú vysoké. Koncom minulého roka vlády Maďarska a Poľska povolili refundáciu príspevkov a návrat do verejného dôchodkového systému nešťastným predčasným dôchodcom, ktorí vstúpili do druhého piliera a až potom zistili, že ich ochrana je nižšia ako tých, ktorí doň nevstúpili. Verejné systémy budú znášať náklady, keďže refundované príspevky boli znehodnotené vysokými administratívnymi nákladmi platenými počas dlhoročného členstva vracajúcich sa skupín. Čím skôr sa korekcia vykoná, tým sú výdavky z verejnej peňaženky nižšie. Správa popri uvedených faktoch konštatuje ešte jednu veľmi dôležitú skutočnosť. Dôchodkové systémy ovplyvňujú príjmy a výšku zachovania príjmu viac ako len jednej generácie. Úplný dôsledok takýchto reforiem pocítia až budúce generácie dôchodcov. Preto je nevyhnutné, aby reformy prebiehali na základe širokého spoločenského konsenzu, ktorý je založený na plnom pochopení strednodobých a dlhodobých dôsledkov danej reformy. Ak takáto transparentnosť chýba, je pravdepodobné, že nasledujúce vlády budú spochybňovať a meniť reformy a reformy reforiem atď., čo vyvolá v obyvateľstve nepretržitý pocit neistoty. Jasným dôkazom je prvý balík zmien, ktoré pripravila vláda R. Fica. V prvom rade je potrebné zachrániť verejné financie pred kolapsom, čo bude veľmi ťažká úloha a je zrejmé, že zmeny pripravené ministerkou Tomanovou stačiť nebudú. Pred vládou však stojí ešte náročnejšia úloha: pokúsiť sa vytvoriť predpoklady pre to, aby konečne mohla začať celospoločenská diskusia o budúcej podobe dôchodkového systému na Slovensku. Správa vznikla na základe odbornej misie MOP, o ktorú požiadala ministerka práce, sociálnych vecí a rodiny V. Tomanová v súvislosti s obavami o dlhodobú finančnú stabilitu dôchodkového systému. Misia navštívila Bratislavu v dňoch 7. – 9. augusta 2007. Tím misie pozostával z týchto členov: pani Petra Ulshoeferová, riaditeľka subregionálnej kancelárie MOP v Budapešti, pán Michael Cichon, riaditeľ odboru sociálneho zabezpečenia MÚP v Ženeve, a pán Jiří Král, generálny riaditeľ sekcie sociálneho poistenia ministerstva práce Českej republiky a konzultant MOP. Spracoval Peter Nedoroščík Medzinárodná organizácia práce (ILO, International Labour Organization) je špecializovaná agentúra OSN zaoberajúca sa prácou. Vznikla 28. júna 1919 na Parížskej mierovej konferencii ako autonómna organizácia pričlenená k Spoločnosti národov. Jej stanovy nazvané ústava tvorili XIII. časť Versaillskej zmluvy a boli zahrnuté aj do ostatných mierových zmlúv uzavretých po prvej svetovej vojne. Sídlo má v Ženeve vo Švajčiarsku. Najvyšším orgánom je Generálna konferencia, ktorá sa schádza v Ženeve raz za rok. Každý člen v nej má 4 delegátov: dvaja zastupujú vládu, ďalší zamestnancov a posledný zamestnávateľov. Konferencia volí dvojtretinovou väčšinou správnu radu, potvrdzuje rozpočet, schvaľuje dohovory a odporúčania. Správna rada je výkonným orgánom, skladá sa z 56 členov, z ktorých 14 zastupuje zamestnancov, ďalších 14 zamestnávateľov a 28 jednotlivé vlády. V roku 1969 organizácia dostala Nobelovu cenu mieru.
