Priehľadný politický zámer
Vo verejnosti a najmä v jej politickej sfére sa traduje názor, že reforma verejnej správy je neoddeliteľnou súčasťou súboru základných podmienok prijatia SR do Európskej únie. Takto formulovaná téza je v podstate mýtus, o čom svedčia dve od seba nezávislé významné skutočnosti.
Prvá má charakter časového faktora. Myšlienka reformy verejnej správy (RVS) vznikla krátko po novembri 1989 v podmienkach ČSFR. Ústavným zákonom Federálneho zhromaždenia č. 294/1990 Zb. sa zrušili ustanovenia o národných výboroch a zakotvila sa miestna samospráva na úrovni obcí (obecné zriadenie). V čase zrodu idey RVS neboli ambície vstupu Česko-Slovenska do EÚ artikulované ani najexponovanejšími predstaviteľmi transformácie politického systému a novej zahranično-politickej orientácie štátu. RVS je teda primárne súčasťou požiadavky všeobecnej transformácie a osobitne zmien v politickom systéme. Len neskôr sa spájala s EÚ a postupne ju začali prezentovať ako jedno z kritérií vstupu do tohto medzinárodného spoločenstva.
Únia bez konkrétneho modelu
Ak by sme aj prijali názor, že RVS je súčasťou podmienok prijatia do Únie, treba sa spýtať, čo je vlastne štandard verejnej správy v podmienkach EÚ. Pravdupovediac, nijaký jej dokument neukladá členským krajinám ani ašpirantom na členstvo zriadiť konkrétny model verejnej správy. Pri veľmi extenzívnom výklade bolo možné označiť za podmienku jej reformy postulát všeobecne demokratického politického systému a zvýrazňovanie významu miestnej samosprávy.
Za jedine všeobecne záväznú normu, ktorá v tejto oblasti existuje, sa dá považovať Európska charta miestnej samosprávy, čo však nie je norma Rady EÚ, ale Rady Európy. Je pre ten-ktorý štát Rady Európy záväzná v prípade, že ju príslušná krajina akceptovala a predpísanou ústavnou procedúrou, spravidla ratifikáciou, včlenila do vnútroštátneho právneho poriadku. Napriek podobnosti v názve Rada Európy nie je orgánom EÚ. Avšak pri extenzívnom výklade možno priznať, že normy akceptované členskými štátmi Rady Európy (SR sa jej členom stala v roku 1993, o šesť rokov neskôr ratifikovala chartu) sú kompatibilné so zámermi Únie.
Rôznorodé formy v Európe
Z toho všetkého vyplýva, že proces RVS všeobecne, a teda aj v prípade Slovenska, môže mať len charakter aproximácie k nekonkrétnemu štandardu verejnej správy, existujúcej v rôznorodej forme v štátoch EÚ. V zásade ide o proces vyvolaný objektívnymi skutočnosťami, vedúci k sformovaniu modernej verejnej správy, v ktorej sa väčšmi ako kedykoľvek v minulosti uplatňuje územná samospráva v podobe obecného zriadenia a regionálnej samosprávy.
K základným atribútom modernej verejnej správy patrí optimalizácia jej funkčnosti pri znižovaní ekonomickej náročnosti, demokratizácia jej výkonu decentralizáciou a zvyšovaním rozsahu verejnej moci. Za racionálne sa však nedá považovať deetatizácia štátu do tej miery, že sa jeho pôsobenie rozpustí v miestnych a regionálnych samosprávach a potlačia sa jeho nezastupiteľné funkcie, ktoré v sociálnej, kultúrnej, bezpečnostnej a ďalších oblastiach vykonáva na prospech občanov.
Zahmlievanie problémov
V prípade RFV na Slovensku došlo po prvýkrát k zahmleniu problému, keď sa reforma začala prezentovať ako priamy dôsledok realizácie modelu verejnej správy "postulovaného" Európskou úniou. Druhým krokom k znejasneniu situácie bolo predloženie jedinej koncepcie, v ktorej vládny splnomocnenec Viktor Nižňanský a v konečnom dôsledku podpredseda vlády Ivan Mikloš (pozri: v rozhovore s viceprezidentom KOZ SR Igorom Lenským Tripartita nie je iba na odfajkovanie úloh, Slovo č. 18/2001) realizovali svoju politickú -pravicovo-liberálnu predstavu, iné riešenia neboli apriori schopní a ochotní akceptovať. Hoci RVS by mala riešiť zložitú prestavbu vzťahov medzi štátom a občanmi, uviazla na plytčine druhoradého problému počtu vyšších územnosprávnych celkov. Tretí stupeň zamútenia si vyžiadala situácia, keď bolo treba zdôvodniť, že návrh reformy vládneho splnomocnenca je jedine správny, zdôvodnený a prevažnou časťou verejnosti akceptovaný.
Pretože veľmi chýbajú vecné argumenty na obhájenie predloženej koncepcie nekomplexne spracovanej najmä v otázke deľby kompetencií medzi orgánmi štátnej správy, regionálnej samosprávy a samosprávy obcí, obrátili jej autori s pomocou značnej časti médií pozornosť na nositeľov iných predstáv a názorov. Predhliadajúc razantné odmietavé stanoviská viacerých predstaviteľov opozície, v sieti akoby hlavných odporcov reformy, a tým "prirodzených antidemokratov", uviazla koaličná SDĽ. Nechce pripustiť rozporciovanie SR na 12 VÚC a zrušenie okresov, lebo by údajne prišla o prebendy svojich členov. Že neexistuje reálna predstava o tom, ako sa bude vykonávať miestna štátna správa formou jej špecializovaných úradov, ako budú vyvážené právomoci a kompetencie obcí s ich finančným zabezpečením, aký vzťah bude medzi orgánmi štátnej správy a samosprávy na vyššom stupni, to sú podľa autorov koncepcie druhoradé a odporcami samosprávy umelo vyvolané problémy. Svoju koncepciu obhajujú tým, že v nej dôsledne uplatňujú princíp subsidiarity, podľa ktorého sa má verejná správa vykonávať čo najbližšie k občanovi. Tento princíp sa naozaj pokladá za základ územnej samosprávy, no jeho aplikácia má svoje hranice v podobe zásady ultra vires, čo značí nad sily samosprávnej komunity. Problém, ktorý zákonite vzniká pri aplikovaní spomenutých princípov, riešia jednotlivé krajiny EÚ veľmi rozmanitými spôsobmi.
Beeckeyova nevyužitá štúdia
O tom podal zasvätený a o faktické údaje sa opierajúci dôkaz expert EÚ R. Beeckey v štúdii, ktorú na pomoc RVS v SR pripravil v roku 1998, zostala však tvorivo nevyužitá. Ako mnohí ďalší autori sa aj on prihlásil k názoru, že v rámci Únie neexistuje univerzálny model verejnej správy, čo zdokumentoval na prehľadnej tabuľke decentralizovanej samosprávy v 15 krajinách EÚ. Celkom nedocenené zostali poznatky prezentované Beeckeyom o formovaní istého trendu vývoja vo verejnej správe týchto štátov.
Vo viacerých krajinách existujú medzi obecnou samosprávou a regionálnou samosprávou orgány hybridného typu (J. A. Chandler, renomovaný odborník na problematiku verejnej správy, ich označuje za orgány miestnej správy). Táto hybridizácia nie je náhodná. Svedčí o potrebe spájať z pragmatických dôvodov prvky miestnej štátnej správy a územnej samosprávy všade tam, kde ich súčinnosť zvyšuje efektívnosť verejnej správy ako takej. Poznatok z toho vyplývajúci: neseparovať vo verejnej správe systém miestnej štátnej správy a systém územnej samosprávy, ale naopak - usilovať sa o ich racionálnu syntézu.
Decentralizácia neplatí bez výnimky
Zdôvodnená tendencia k decentralizácii verejnej správy a k posilňovaniu samosprávy neplatí bez výnimky a za každých konkrétnych podmienok. Beeckey uvádza, že RVS vo Veľkej Británii mala v druhej polovici 20. storočia skôr centralizačnú povahu, čo vysvetľuje úsilím o prekonanie starobylého správneho systému. Isté centralizačné tendencie objavuje vo Švédsku, Holandsku, ale aj ďalších štátoch. Územnosprávny obraz Dánska, ktoré najčastejšie autori návrhu reformy v SR vydávajú za vzor na základe približne rovnakých parametrov (rozloha krajiny, počet obyvateľstva), sa reformou z roku 1970 zmenil na nepoznanie. Z vtedajších 1388 obcí vzniklo zo zákona súčasných 275 a z bývalých 25 panstiev zostalo dnešných 14. (Panstvá tu predstavujú hybridný medzistupeň miestnej správy.) Prezentovať túto severskú krajinu ako vzor návrhu RVS je neférové, lebo sa zahmlieva, že dánske panstvá nie sú naše VÚC a že ich terajší počet je dôsledkom drastického zníženia predchádzajúceho počtu. Dánsko hľadá racionálny model verejnej správy v rešpektovaní súčinnosti orgánov miestnej štátnej správy a územnej samosprávy a vo zväčšovaní rozlohy a počtu obyvateľstva spravovaného vyšším orgánom. Teda presne v opačnom smerovaní reformného úsilia, ako predkladá koncepcia predložená V. Nižňanským.
Napokon sa z Beeckeyovej štúdie dozvieme, že sa decentralizácia verejnej správy nesmie stotožňovať s parceláciou územia štátu na autonómne regióny a s miniaturizáciou samosprávnych komunít v obecnom či regionálnom meradle. Na príklade Švédska, Dánska, Holandska, do istej miery Grécka, Portugalska a Španielska demonštruje, ako silnie trend utvárania väčších územnosprávnych celkov v rovine obcí i regiónov, pri rešpektovaní princípu subsidiarity.
Hoci myšlienku strediskových obcí mnohí s pasiou onálepkujú stigmou socialistického rezídua, budú mať asi problémy s klasifikáciou smerovania Švédska, ktoré zákonom z roku 1957 znížilo pôvodných vyše 2500 obcí na desatinu - 278 obcí v roku 1974. Táto tendencia sa presadzuje aj v ostatných vyššie uvedených krajinách na báze dobrovoľnosti alebo na základe zákona. Má jediného menovateľa: racionalizáciu verejnej správy, ktorá netorpéduje občianske právo aktívnej účasti na nej. Zostáva otázne, či možno koncepciu RVS na Slovensku zostaviť hoci na 12 kritériách bez rešpektovania prevažujúcich trendov vývoja verejnej správy vo väčšine krajín EÚ. Asi ťažko, najmä keď sa neodpúta od aprioristického, politicky motivovaného zámeru.
Autor (1928) je vedecký pracovník Ústavu štátu a práva SAV
