Transformácia ekonomiky a sociálny štát
Sociálny štát, ktorý nesporne patrí k európskej politickej a sociálno-ekonomickej histórii, sa v posledných rokoch stal predmetom rozličných sporov. Zachovať ho, obmedziť, prípadne celkom odbúrať? Ak zachovať, potom v akom rozsahu a v akých formách?
Diskusie o sociálnom štáte sú súčasťou širšej diskusie o ekonomickej úlohe štátu v súčasnej etape. Najmä neoliberálna časť ekonomického "frontu" sa priam preteká v obviňovaní štátu, resp. vlády, ktorej nadmerné zasahovanie do ekonomiky je vraj príčinou všetkých hospodárskych ťažkostí. Trápi nás vysoká nezamestnanosť a inflácia, hrozí energetická kríza, zhoršuje sa životné prostredie, objavila sa BSE? Odpoveď je veľmi jednoduchá: vinníkom je vláda. Argumenty sa opakujú: vysoké dane deformujú alokáciu zdrojov, sociálne zabezpečenie znižuje úspory, vládne regulácie v oblasti životného prostredia škodia podnikaniu atď. "Pre mnohých je skrátka štát skôr problémom ako riešením," tvrdí P. A. Samuelson.
Spojené nádoby alebo tlieskanie jednou rukou
Práve profesor Samuelson pripomína, aké ľahké je považovať výdobytky dosiahnuté v druhej polovici minulého storočia za samozrejmé a trvalo zaručené. Takýto prístup je prinajmenšom ľahkomyseľný. Poučenia z histórie totiž hovoria, že v ekonomike nikdy nie je nič zaručené natrvalo. Minulé a dnešné úspechy nemusia byť úspechmi budúcimi. Okrem toho, ľudia majú často sklon považovať úspech za svoju zásluhu a z chýb obviňovať iných - najmä vládu, na ktorej sa nepodieľajú. "V ekonómii, rovnako ako v bežnom živote, má úspech veľa rodičov, zatiaľ čo neúspech býva sirota" - opäť Samuelsonov citát.
Skutočnosť však nikdy nebola, ani nie je čierno-biela. Vláda má na svojom konte nielen neúspechy a chyby, ale aj úspechy a dobré rozhodnutia. Úspechy prichádzajú spravidla vtedy, keď dokáže vhodne spájať súkromnú iniciatívu s trhovým mechanizmom tak, aby sa dosiahli želané spoločenské ciele. Úspechy a zlyhania vlády svedčia o tom, že stanovenie optimálnej hranice medzi štátom a trhom, ktorá mimochodom nie je raz navždy daná, je večným problémom hospodárskej politiky. Spoločnosť reprezentovaná demokratickou vládou by mala hľadať zlatú strednú cestu medzi trhovým mechanizmom laissez faire a vládnymi intervenciami do ekonomiky. Efektívna a humánna spoločnosť si vyžaduje obidve polovice zmiešaného systému - trh i štát. Tí, ktorí by chceli štát zredukovať na nočného strážnika a niekoľko majákov, žijú podľa Samuelsona v predminulom storočí. Preto úsilie organizovať súčasnú spoločnosť bez jednej alebo druhej zložky ýstižne prirovnáva k pokusu tlieskať jednou rukou.
Podmienky a možnosti ako priorita
Tak ako do modernej spoločnosti popri trhovom mechanizme patrí štát so svojou ekonomickou úlohou, patrí do nej aj jeho zložka - sociálny štát (štát blahobytu), ktorý plní nielen špecifickú sociálnu, ale aj všeobecnú ekonomickú úlohu pri zabezpečovaní rovnovážneho ekonomického rastu.
Hlavným kritikom takéhoto štátu je skupina ultraliberálnych ekonómov, ktorých profesor J. Stiglitz ironicky nazýva trhoví fundamentalisti. Ich argumenty proti sociálnemu štátu sa spravidla sústreďujú na dve otázky: usilujú sa predovšetkým dokázať, že moderný sociálny štát nie je v súčasných podmienkach financovateľný. V tejto kritike je isté racionálne jadro, týka sa však skôr hraníc sociálneho štátu ako jeho podstaty. Racionálne uvažujúcim ekonómom a politikom by malo byť jasné, že sociálny štát, resp. sociálne opatrenia vôbec by mali vždy zodpovedať ekonomickým možnostiam. Nedá sa predsa vytvoriť nejaký abstraktný model sociálneho štátu a presadzovať ho bez ohľadu na ekonomické podmienky a možnosti. Ďalším argumentom, o ktorý sa opiera kritika sociálneho štátu, sa týka jeho vplyvu na rozdeľovanie dôchodkov. Z toho, že sociálny štát presadzujúci princíp solidarity do určitej miery zmierňuje obrovské nerovnosti pri rozdeľovaní dôchodkov, trhoví fundamentalisti vyvodzujú záver, že príliš postihuje najbohatšie vrstvy, čo vraj zasa oslabuje investičnú činnosť a tým aj ekonomický rast. I tento argument je veľmi problematický a má viaceré trhliny: existujú totiž mnohé, spravidla málo rozvinuté krajiny s vysokým stupňom majetkovej a dôchodkovej nerovnosti vyznačujúce sa dlhodobo nízkym tempom ekonomického rastu a nedostatočnou investičnou činnosťou. Najchudobnejšie krajiny, v ktorých neexistuje nič, čo by sa mohlo označiť ako sociálny štát, často charakterizuje veľká nerovnosť neprospievajúca ekonomickému rastu. Najbohatšie vrstvy, ktorých nie bezvýznamná časť sa vyznačuje parazitným spôsobom života - a to je aj prípad väčšiny tranzitívnych ekonomík vrátane slovenskej - vôbec nie sú zárukou dostatku kapitálu na investovanie. Hlavným zdrojom kapitálu vo vyspelých krajinách, kde spravidla býva nižšia dôchodková a majetková nerovnosť ako vo väčšine rozvojových krajín, sú úspory stredných vrstiev. Vysoký stupeň ekonomickej nerovnosti nie je teda automaticky zárukou vyššieho tempa rastu, a už vôbec nie rovnovážneho rastu, ktorý predpokladá optimálny vzťah medzi investíciami a spotrebou. Problém alebo skôr riziko značnej majetkovej a dôchodkovej nerovnosti v podmienkach zaostalých inštitucionálnych štruktúr, ktoré sú charakteristické nielen pre latinsko-americké krajiny, ale aj pre postsocialistické štáty, spočíva v tom, že takto sa umŕtvuje kapitál a nedostáva sa do ekonomického kolobehu.
"Zrušte dane!"
Jedným zo špecifík slovenského trhového fundamentalizmu, vyznačujúceho sa inak veľmi chudobnou teoretickou argumentáciou, je boj proti sociálnemu štátu pod populistickým heslom zníženia dôchodkových daní, najmä daní zo zisku, ktoré sú u nás mimochodom nižšie, ako je priemer EÚ a stredoeurópskych krajín uchádzajúcich sa o vstup do Únie. Logika boja za zníženie daní, pri ktorom sa neuveriteľne skresľujú mnohé štatistické údaje a miešajú sa jablká s hruškami - napríklad kuriózne výpočty dňa daňovej slobody - je veľmi jednoduchá: ak vládu donútime znížiť daň zo zisku, potom už sama musí odbúrať sociálny štát, čo znamená predovšetkým obmedziť výdavky na zdravotníctvo, školstvo, vedu, výskum, sociálne opatrenia a podobne. S takou politikou bude pravdepodobne súhlasiť nová slovenská "kapitálotvorná vrstva", ktorá pri uspokojovaní uvedených potrieb skutočne nie je odkázaná na štát. Pravda, nielen chudobné, ale aj stredné vrstvy by na odbúranie sociálneho štátu nepredstaviteľne doplatili.
Súčasná podoba Slovenska
Koncepcia sociálneho štátu je, prirodzene, súčasťou širšej problematiky, nazvanej model sociálno-ekonomického systému. Aj Slovensko, podobne ako iné postsocialistické štáty, musí riešiť zásadný problém: Aká by mala byť konkrétna podoba sociálno-ekonomického systému po transformácii slovenskej ekonomiky?
V prvých rokoch transformácie sme často počuli, že jediným modelom sociálno-ekonomického systému, vhodným pre transformujúce sa krajiny, je trhová ekonomika bez prívlastkov. Tento čisto abstraktný model, ktorý v skutočnosti nikde neexistuje, však ani prakticky ani teoreticky nie je synonymom jediného efektívneho modelu trhového hospodárstva. Vo svetovej ekonomickej literatúre sa bežne rozlišujú rôzne modely sociálno-ekonomických systémov, pričom za najúspešnejšie sa považujú tri - anglosaský, európsky a východoázijský. Príkladom neúspešného modelu je naproti tomu latinskoamerický model, ktorý je tiež určitou podobou trhového (resp. kapitalistického) hospodárstva.
Európsky model odzrkadľuje charakteristické črty konkrétnych sociálno-ekonomických štruktúr najmä Nemecka, Francúzska, Beneluxu a ďalších krajín. Tento model sa opiera o konsenzuálnu hospodársku politiku, koncepciu sociálneho trhového hospodárstva a jeho dôležitou integrálnou súčasťou je sociálny štát.
Tieto modely sú výsledkom dlhého historického vývoja. Sú pevne zakotvené v histórii rôznych regiónov, resp. jednotlivých krajín, nadväzujú na určité tradície, kultúru, náboženstvo a pod. Mimochodom, z toho, že každý model je prispôsobený určitým podmienkam, nedá sa vyvodzovať, že sa nemôžu navzájom obohacovať, čo platí aj o sociálnej oblasti. V žiadnom prípade by sa však nemal komplexný model sociálno-ekonomického systému prenášať z jednej krajiny, napríklad z USA, do druhých krajín s odlišnými podmienkami, povedzme do krajín strednej Európy.
Najvhodnejší európsky model
Tým sa dostávame k tomu, aký model sociálno-ekonomického systému, a teda aj sociálneho štátu, je vhodný pre Slovensko. Stúpenci trhovej ekonomiky bez prívlastkov si však takú otázku vôbec nekládli a väčšinu sociálnych problémov riešili pragmaticky z hľadiska svojich politických záujmov.
Ak vychádzame z toho, že cieľová podoba transformovaného sociálno-ekonomického systému nemá odzrkadľovať nejaký abstraktný učebnicový model, ale mala by rešpektovať úzku spätosť Slovenska ako stredoeurópskej krajiny s európskym priestorom, s históriou a tradíciami, potom sa ponúka ako jediná rozumná alternatíva európsky model. Tento model, ktorý preukázal svoju životaschopnosť, je aj pre nás plne akceptovateľný. Zahranično-ekonomické vzťahy SR sa čoraz viac orientujú na európsky ekonomický priestor, SR smeruje do EÚ, prispôsobuje svoju ekonomiku podmienkam Európskej menovej únie a preberá tzv. acquis communautaire. Možno si vôbec reálne predstaviť, že by sme do EÚ vstúpili s nejakým podstatne odlišným sociálno-ekonomickým systémom? V prospech európskeho modelu hovoria nielen jeho kultúrno-historické korene, tradície sociálnej solidarity, výchovného systému, zdravotníctva, vedy, výskumu, dopravnej a komunikačnej infraštruktúry, ale aj jeho adaptačná schopnosť.
Neoddeliteľnou súčasťou európskeho modelu je koncepcia sociálneho štátu. Jej hlavné črty sú obsiahnuté v Charte základných práv pracujúcich, tzv. sociálnej charte z roku 1989. V nadväznosti na ňu členské štáty neskôr podpísali Dohodu o sociálnej politike, ktorá je zahrnutá v Maastrichtskej zmluve. Výnimkou je Spojené kráľovstvo, ktoré chartu nepodpísalo, pravda, je vylúčené, aby sa touto cestou mohli vydať kandidátske krajiny. Tým je aj pre nás v podstate vyriešená otázka konkrétnej cieľovej podoby sociálneho štátu. Náš sociálny štát, podobne ako celý sociálno-ekonomický systém, by nemal byť v rozpore s EÚ.
Transformačné omyly
Budovanie sociálneho štátu je u nás spojené s dovršovaním ekonomickej transformácie. Ani na Slovensku sa nevyhla obrovským omylom. Neúspešná transformácia mala viaceré príčiny. Jednou z hlavných však bolo mechanické uplatňovanie jednostranných odporúčaní tzv. washingtonského konsenzu, o ktoré sa zaslúžila nielen federálna, ale po roku 1992 aj slovenská vláda. Netransparentná privatizácia, ktorá azda najviac poškodila slovenskú ekonomiku, nepriniesla nových Baťov. Subjektivizmom poznačená expanzívna hospodárska politika zasa nepriniesla potrebnú odvetvovú a najmä podnikovú reštrukturalizáciu, ale obrovské vnútorné a vonkajšie zadĺženie. Bankový "socializmus", sprevádzaný astronomickými úrokovými sadzbami, síce nevídane obohatil slovenskú "kapitálotvornú vrstvu", ale za cenu horibilných klasifikovaných a prakticky nesplatiteľných úverov. Klesajúci rating SR sa odzrkadľoval vo vysokých úrokoch platených zahraničným poskytovateľom úveru, umelo udržiavaný kurz koruny odčerpával devízové rezervy a brzdil slovenský vývoz. Výpočet našich transformačných "omylov" by sa mohol ďalej rozširovať. Netreba zabúdať, že Slovensku v roku 1998 reálne hrozilo to, čo sa v ekonomickej terminológii označuje ako Currency Board (menový dozor MMF), ktorý vylučuje samostatnú menovú a koniec-koncov aj fiškálnu politiku. Zdá sa, že viacerí slovenskí politici na tieto skutočnosti celkom zabudli, alebo predpokladajú, že na to zabudli ich voliči.
Ak sa zamýšľame nad súčasným stavom transformácie, v ktorej sa v posledných rokoch predsa len dosiahli niektoré pozitíva, je zrejmé, že hlavné slabiny spočívajú v trvajúcom zaostávaní inštitucionálnej stránky transformácie. Práve v tom tkvie zrejme hlavná príčina toho, prečo - povedané slovami peruánskeho ekonóma Hernanda de Sota, ktorý podľa časopisu Time patrí do galérie duchovných vodcov pre nové milénium - kapitalizmus, ktorý víťazí na Západe, všade inde zlyháva. Hernando de Soto uvádza príklady zlyhania kapitalizmu v Južnej Amerike, ale rovnaké závery by sa hodili aj na väčšinu transformujúcich sa krajín vrátane Slovenska. S podobnými myšlienkami sa možno stretnúť u ďalších známych ekonómov. Napríklad u nositeľa Nobelovej ceny D. C. Northa a veľkého kritika tzv. washingtonského konsenzu profesora J. E. Stiglitza.
Dôležitosť morálky a etiky
Jedným z ekonómov, ktorý poukazuje na základné príčiny neúspešnej transformácie v mnohých postsocialistických krajinách, je práve profesor Stiglitz obhajujúci myšlienku "tretej cesty" medzi socializmom a trhovým fundamentalizmom. Pravda, Stiglitzova "tretia cesta" nie je univerzálnym nástrojom, ktorý sa dá použiť vždy. Existujú skôr viaceré "tretie cesty" prispôsobené konkrétnym sociálnym, politickým a ekonomickým podmienkam. Na rozdiel od "jednorozmerných" trhových fundamentalistov Stiglitz nezabúda napríklad na morálku a etiku. Zdôrazňuje, že trh funguje najlepšie, ak ľudia konajú morálne. Ak si napríklad nectia zmluvy, nebude ochota uzatvárať ich. Ak sa nedodržiavajú určité morálne pravidlá, fungovanie trhu naráža na veľké prekážky. Je pochopiteľné, že sa nemožno spoliehať iba na morálne konanie ľudí, musia tu byť dobré zákony a neskorumpované súdy. Čo si však myslieť o transformujúcej sa krajine, v ktorej sú prokuratúra a súdy na posledných miestach v rebríčku dôveryhodnosti politických, právnych a kultúrnych inštitúcií? V takej krajine medzi občanmi a štátom, ako aj medzi občanmi navzájom asi neexistuje dôvera, ktorá je základom tzv. spoločenskej zmluvy.
Táto spoločenská zmluva medzi štátom a občanmi, opierajúca sa o dôveru, zahŕňa spoločnosť založenú na úmluve vyjadrujúcej všeobecný záujem a spoločnú vôľu. Jednotlivci sú podriadení zákonu, ktorí si dali sami, a tento zákon zabezpečuje ich práva. Spoločenskú dôveru nemôže v žiadnom prípade zabezpečiť trhový systém samotný. Úspechy trhovej ekonomiky vo vyspelých krajinách nie sú iba dôsledkom trhu a úzkych ekonomických záujmov. Musí, resp. malo by tu existovať niečo, čo už J. J. Rousseau výstižne nazval spoločenská zmluva, ktorú nemožno jednoducho nadekrétovať alebo formálne uzákoniť. Opiera sa o normy, politické a ekonomické inštitúcie, právny poriadok, súdy a najmä o dôveru a morálku.
Vláda, ktorá sa usiluje presadiť zásadné spoločensko-ekonomické zmeny, nemôže starú spoločenskú zmluvu jednostranne zrušiť, vypovedať a nechať spoločnosť vo vákuu. "Jedným z najťažších momentov transformácie toho druhu, ako bol prechod od socializmu k trhovej ekonomike, je transformácia od starej spločenskej zmluvy k novej. Ak reformátori jednoducho zničia staré spoločenské obmedzenia s cieľom začať nový život a nevezmú do úvahy skutočnosť, že tvorba nových noriem trvá určitú, nie zanedbateľnú dobu, nemôžu uspieť," (J. Stiglitz). Žiaľ, v mnohých postsocialistických krajinách - vrátane Slovenska, kde sa situácia ešte komplikovala budovaním samostatného štátu - prebiehalo odbúravanie starých inštitucionálnych štruktúr veľmi rýchlo známe ako "šoková terapia". Tradičné normy ako inštitúcie, morálka, hodnotový systém obyvateľstva zanikli skôr, než ich transformujúca sa spoločnosť vedela nahradiť novými.
Autor (1929) je pracovník Ústavu slovenskej a svetovej ekonomiky SAV
(Podľa príspevku na konferencii Ekonomika - prostriedok pozitívnych zmien, ktorú zorganizoval Bratislavský výbor SDĽ v spolupráci so spoločnosťou L. Novomeského.)
